（空大書香園地）
第一章
通論
第一節
行政的意義與國家理念
甲、行政的範圍：行政一詞，就字義而言，如英文Administration，德文Verwaltung，是源自拉丁文administrare，本意均包含有執行、管理的意義在內。
乙、公行政概念
一、形式意義的行政
形式意義的行政概念乃採組織方式來界分，但依這種分法，在我國只有行政院及所屬機構之行為，才可稱為行政行為，因此，並非妥當。
二、實質意義的行政
凡是所有國家行為中，含有行政性質者，皆謂之行政行為。
（一）積極論：無法避免必須使用到抽象用語，故未能居行政法學界之主流。
（二）消極論：
１、德國行政法學開山祖師奧托‧麥耶（Otto Mayer），故國家的權力、國家的行為及分為三途，即行政行為，一直成為德國行政法學迄今之通說。
２、在我國應定義為：除立法、司法及監察以外之國家行為。
３、除了立法、司法及監察行為外，並非全然屬於行為行為之概念，例如：（１）元首權行為
（２）統治行為
三、界分的實益問題：主要在於日後討論行政法的原則時，能否適用在這些行為之上？及是否歸範一般行政行為的行政程序法，亦同樣適用？以及發生爭議時，是否可依訴願法或行政訴訟法之途徑來解決？
第二節
行政法與國家理念
甲、警察國家的理念
一、警察國家的興起
警察國家藉著「警察」的觀念，將謀求人民福利，社會進步的重責，置於代表執行國家公權力的警察之上。
二、警察國家的特徵
（一）法規作為統治的工具
（二）司法獨立雛形出現
（三） 國庫理論的興起
1.
國家法人化
（１）這個理論，將國家分為了兩個法人型態，一事私法人，另一個是國家法人。
（２）私法人是專為解決國家與人民在財產關係所產生之法人。另就國家法人而研，因法院本身屬於這個國家法人的一部分，不能審判自身，因此，國家法人是不接受法院審判的。
2.
國庫理論的貢獻：促使國家的權威性能和國家之法制（民事法及司法仲裁制度）相互調和。進而國家若發生對人民的侵權行為，即使是基於公權力之身分，也例外的認為於該侵害是違法時，就應該如同私人之侵權一樣，擔負起侵權責任。故本理論已促使國家的法政文明化。
乙、法治國家的理念
一、德國與英國法治國家的理念
（一）德國法治國家理念的發展
德國大哲學家康德提出的理性主義法律官，便受到德國法學界高度的重視。其中鼓吹建立法治國的學界代表性人物有四個：
1.
在1834年莫耳出版「法治國原則的警察學」一書
2.
史塔樂在1837年出版的「法律哲學」更明白的指出：國家必須是一個法治國，這是現代政治的潮流，也是最合理的政策。
3.
貝爾在1864年發表的「法治國」一書，更是具體對法治國提出幾點原則來確定之：第一，以法（法律及司法判決）來規範國家生活。第二，三權分立。第三，確立公法的地位及任務。第四，行政權一旦逾越此範圍，應由法院裁判，故應成立公法訴訟制度。
4.
格耐斯特在1872年出版的「德國的法治國及行政法院」
（二）英國法治國家的理念
英國法治國的用語是出自於戴雪在1885年出版的「英國憲法導論」，認為英國憲法的三大特色是：國會主權、國家「依法而治」及憲政慣例。
二、法治國家理念的演變
（一）指導思潮的改變
1.
自由法治國家
以自由主義作為國家政治生活的指導原則，便可稱為是「自由法治國」理念。
2.
社會法治國家
法治國家理念已不在完全服膺自由主義，而威瑪憲法般強調國家任務的擴張，但必須以法治國的原則—防止政府濫權以保障人權、實行法律保留—，來達成國家的任務。
（二）法治國家性質的轉變
1.
形式意義的法治國家
一國是否採行法治國家體制，端視其是否建立一套法律體制，以及國家權利是否依此體制運作而論。是為所謂的「形式意義的法治國家」。
2.
實質意義的法治國家
實行法治國必須有護衛人權的實質內容，同時時師法治的法，也必須具有一定的「品質」不可。
瑞茲教授實施法治的法必須具有下列五種品質：普遍性、預期性、公開性、明確性及穩定性。
第三節
公行政的種類（上）：公權利行政與國庫行政
甲、公權力行政
一、公權力行政的意義
公權力行政；或可稱為「高權行政」，是最傳統、最典型的行政。是行政主體（機關）基於國家統治權的權利而實行。
乙、國庫行政
一、國庫行政的意義
行政主體運用司法之方式，來達成國家任務時，則可稱為國庫行政或私經濟行政。
二、
國庫行政的種類
（一）行政輔助行為
為求國家任務之達成，行政主體常須先行取得必要之人力與物品，故利用私法行為間接性達成國家任務，例如政府機關的發包建築，辦公器材的設置購買，公立醫院藥材的洽購等等。
（二）行政營利行為
此種行政行為的目的，在於透過企業經營及營利事業，來增加國庫之收入。這是屬於國家企業經營行為，例如中油、中鋼、台肥、台糖等國營事業。
（三）行政私法行為
利用私法行為來直接達成國家行政，例如司法院大法官釋字第457號解釋認定行政院退除役官兵輔導委員會所屬農場租給榮民承耕之行為。
以上三種國庫行政中，享有最多私法締約自由的，應推第一種的行政輔助行為及第二種的行政營利行為。
丙、公權力行政與國庫行政的抉擇
一、立法的判斷標準
現代民主國家理念，行政主體應儘可能採用國庫行政方式，來達成行政目的，唯有在用私法之途徑以不易達成時，才可運用公權力行政。
二、行政權的抉擇權
一個行政目的達成，如必須透過公權力行政方式，一定會侵犯人民的權利。
第四節
公行政的種類（下）：雙階理論
甲、
雙階理論的興起及檢討
一、雙階理論的意義
德國名 教授依甫生在1956年，首先提出一個新的「雙階理論」。這個在日後普受重視的理論將國家的受理、實行貸款及津貼的行為，分為「受理」申請及嗣後的「實行」行為兩個階段。
二、雙階理論的檢討
缺點如下：
第一，雙階理論把類似公權力給予人民津貼補助的行為，分成二個階段，這是一種擬制性的作法，卻不符行政法的現實。
第二，此理論將單一的法律行為，分割成兩個不同的法律領域及兩個不同法律救濟途徑。
第三，雙階理論把現實的行政案件過度的簡單化。
第四，第一階段和第二階段的界分亦非十分容易清楚。
第五，在法律救濟方面，人民未獲津貼補助許可證時，因可利用行政救濟方式，請求審查行政機關之處分是否合法，即可提起訴願及提起「應為處分」之訴，請求行政機關為許可給予津貼之決定。
三、案件法律性質的歸類
（一）主張劃為行政處分者
此說法認為行政機關對給予津貼之處分可以用「附款」之方式，規定人民應該擔負之義務。
（二）主張歸為行政契約者
我國大法官在司法院釋字348號解釋即採此見解。
（三）視為行政私法者
支持這種看法時，須把行政機關和人民的津貼申請及給予關係全部視為私法的契約行為。
四、我國行政程序法的排除規定及實務的採納
同樣的，司法院釋字第540號解釋也承認此原則。對於國民住宅的申請承購、承租及貸款事宜，如經主管機關認為依相關法規或行使裁量權，認為不符合該當要件，至未能進入訂約程度者，可提起行政訴訟。至於訂約後之爭議，則為行政機關為了行政目的所採行的私經濟措施，即屬民事訴訟範圍。
乙、秩序行政與服務行政
一、秩序行政：（注意名詞解釋）
亦稱為干涉行政。
二、服務行政（注意名詞解釋）
通稱為給付行政。
丙、羈束行政與裁量行政
一、羈束行政（注意名詞解釋）
羈束行政，是指行政主體之行為，被法規嚴格侷限於極小範圍之內，因為立法者對行政主體，不欲其擁有太多之決定權限，以免侵犯人民之基本權利，而將行政行為的要件、行使之方式以及行使效果，已經做了具體詳盡之決定。
二、裁量行政（注意名詞解釋）
若法律規定行政權利可以局部的對法律要件之城就與否作判斷時（所謂「判斷餘地」）。
第五節
行政法之性質
甲、行政法乃國內法
行政法是規範國家行政權力以及規範國家行政組織的法規，而且，恆以國家之統治權力作為討論之對象。
乙、行政法是公法
一、
公法、私法區分承認說（注意簡答題）
（一）二分法
1.
利益理論
2.
服從理論
例如親權之規定，即承認子女有對於父母教養之服從義務。但此規定，又不能認為民法是公法。船員法（第58條、59條）也賦予船長有警察權，但該法仍為私法。
3.
特別法理論（修正服從理論）
若是針對一般人民，也就是針對人民與人民的法律關係，以及針對國家與人民之間非公權力關係之法律，及國家所為之國庫行為時，則因雙方當事人間皆立於平等地位，故屬私法。
4.
修正特別法理論
「公權力擁有與否」
具有強制力公權力機關所為具強制性的行為都可列入公法。
司法院釋字466號解釋認定公保是社會保險之一種，也是依據國家為提供公務人員生活保障而制定之公務人員保險法實施之保險，據公法性質；釋字382號解釋及462號解釋，承認大學（即使非公立大學亦然）可以對學生進行懲戒，以及對教師升等的評審，都是公權力的行使。大法官的見解也可由本修正特別理論獲得理論依據。
（二）三分法
是指法律除公法及私法外所謂的社會法。
二、公法、私法區分否認說
三、公法、私法區分之實益與結論
一個法律具備公法或私法性質，應該由法規實質面，而非法規之整體面來觀察。故修正特別法理論，較為可採。
第六節 行政法的基本原則—依法行政原則（非常重要！）
行政法一本原則主要有三：一、依法行政原則；二、平等權；三、比例原則
甲、依法行政原則之意義及要件
依法行政，又稱為「行政合法化」之原則，指一切的行政行為，都必須符合法的規範。
一、法律的規範創造力原則：是認為法律（尤其是行政法率）對於人民及行政權，能夠產生絕對及有效的拘束效力。
二、法律優越原則：是指一個只要經過立法者制定之法律就是代表民意，享有崇高性。
三、法律保留原則：係指在國家法秩序的範圍內，有某些是向是必須專屬立法者規範的事項，絕不可任由其它國家機構（主要指行政機構）代為規定。
乙、法律保留的基礎原則
一、民主原則
因為法律保留是尊重法律的表現，也是由人民所選舉出來的代表，在國會中針對涉及人民權益之重要原則。
二、法治國家原則
法治國家主要是依照法律作為治理國家之方法。
三、基本人權的制度
本制度促成作為民意代表的立法者必須維護人民切身的權益—基本權利，作為自行規範、限制的前提。
丙、 法律保留適用的範圍
一、
干涉行政的法律保留
這是所謂「全面保留原則」即「無法律，即無行政」原則。
二、
服務行政的法律保留
最明顯的即為平等權。
丁、「依法律行政」原則與「依法行政」原則
奧托‧麥耶時代所建立的「依法律行政」原則，將對行政權的限制係於狹義的法律之上。
「依法行政」原則則將平等權納入。
戊、平等權原則
憲法第7條鎖定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及方法之目的，而為合理之不同處置。
己、 比例原則（非常重要！）
一、比例原則的意義
我國行政程序法第7條明白規定行政行為應受到比例原則的拘束：行政行為，應依下列原則為之：（一）採取之方式應有助於目的之達成；（二）有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；（三）採取之方法造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。
二、
比例原則的概念區分
（一） 妥當性原則：合目的性
（二） 必要性原則：最小侵害原則
（三） 均衡原則：狹義的比例原則
三、比例原則的適用
這是學界主張的比例原則應採「二分法」之見解。
倘若吾人認為對行政權利行使之審查，理論上雖可以分成「二階段審查」，先審查行政行為在行為方式（手段強度）上是否絕對必要，次而審查行政目的究竟有無價值及必要。故比例原則的二分法及二階段審查，可以當作學理分析的思維方式。「帝王條款」。
行政執行法第3條也採納了此比例原則，而其施行細則第條且將行政程序第7條的比例原則的條文移植來此，因此立法納入比例原則的情形已漸普遍。
第七節
行政法的法源（上）：概念及成文法源
甲、法源的概念
法源即法規範構成的來源。
乙、成文法源的種類
一、憲法
憲法是國家最高位階之法源。不僅是行政法，也是所有法規範之最高階法源。憲法的內容牽涉行政行為者，除了關於行政組織的規定外，最主要在於人民基本權利的條款。
二、法律
法律是指形式意義的法律，亦即現法第170條所規定法律之概念，是指經立法院通過，總統公布的法律。
法律須有下列的法規特徵：
（一）必須具有普遍性
（二）必須具有抽象性
（三）必須可以創設權利及義務
（四）必須公布才有效力
三、條約
故條約亦同於法律是立法者的意志表現。故條約亦應有同於法律之地位，可直接拘束行政權之運作，亦為行政法之法源。
「行政協定」由於未如條約由立法院議決，所以行政協定不能比照法律及條約來限制人民之權利，但既然此協定有拘束雙方政府之效力，則行政機關只能在內部遵守此協定。故只具備內部之法源性，不能拘束一般人民及法院。
而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務而具有法律上效力者而言。
四、司法院解釋
所以大法官會議之解釋文應如同法律之效力。
五、行政命令
屬於廣義的行政命令的種類計有緊急命令、法規命令及行政規則等三種，但此處行政命令是指狹義的行政命令，即是由行政機關一句法律授權所頒佈的法規。
行政命令是行政法的一個專門的制度，其並非如一般非法律的用語「命令」，然因該「命令」可能是上級長官對下屬的職務命令，或是行政機關對具體個案的決定，而後者已屬行政處分之概念。故行政命令應如同法律一樣，具有抽象及普遍性的特徵，故習稱為法規命令。
六、地方自治法規
七、行政規則
行政規則的內容，依同條2項，包括下列兩種：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定；二、為協助下級機關或屬管統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準等兩大類。
行政規則僅對內部產生拘束效力，對行政外不知人民及其他（行政）法院，不具備「法」之拘束力。
行政規則之訂定不必以有法律之授權為必要。
不過，既然行政命令需以法律授權及對外公布為其生效要件，故滿足此二要件者，方可為法規命令。綜論行政規則具備的法規範效力，一般人民及法院非該規則所欲拘束之對象，即使該行政規則對人民會產生效果，尤其在涉及人民案件之處理事項，審核標準…等，但這些效力是間接得來。故對人民而言，該規則即不可以直接發生法的拘束力，即無「外部功效」。
涉及行政內部之範圍，則有法源之作用；但一般人民及法院，則不得承認其為具有拘束力也。
第八節
行政法的法源（下）：概念及不成文法源
甲、概念
所謂不成文法原是指非基於法規制定者有意制定出來的法規範，而是由其它因素、管道產生的規範。
乙、不成文法源的種類
一、習慣法
構成習慣法的要件為：
（一）在客觀上，必須是一個長期性的慣性事實。
（二）在主觀上，必須是所涉及的國民對此慣性事實產生法的確信心。
（三）外在上，必須沒有一個實證法與之相抵觸。
二、行政法院的判決先例
但依我國現行實務界見解，倘一個行政法院判決被選為判例時，即可對嗣後產生之類似案件，形成判例之拘束力。
三、法律一般原則
「法理」，例如誠實信用原則、比例原則、信賴保護原則、公益原則、明確性原則、平等權原則，都可列入此「行政法一般原則」之內。
第九節
行政法的法律關係（上）：公權利的概念
甲、法律關係之意義及概念
一、經由法律直接創設行政法之權利義務者
二、經由行政處分，是最常見的例子，由行政官署依抽象法律之規定，在具體個案時，與確定人民確定的權利與義務。
三、依行政契約
四、依「事實行為」
乙、人民的公權利
一、公權利的概念
具備要件：
第一，必須是法規範所賦予
第二，權利人必須是可以確認其權利所在。
第三，授予公權利之法規必須同時要保障人民該種權利的「可實踐性」。公權利必以「可訴訟」之前提為存在要素。
（一）一個法規規範了人民與行政機關的關係可使人民享有對行政機關某種作為或不作為之請求權。可稱之為「狹義之公權利」
（二）若法規內規定了行政機關「得」為某種處罰的裁量權時，是為「形式意義的公權利」。
（三）「反射利益」，人民只不過因行政義務的履行，獲得「反射之利益」，故稱之為「反射權利」。
大法官釋字469號解釋認為法律對主管機關應執行職務行使公權利之事項已明確，該管機關公務員依此規定對特定人已負有作為之義務，已無不作為之裁量餘地時，如因故意或過失而怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害時，即是有特定人符合一定要件且有公法上請求權，請求公務員作為之權利，不再如以往判例（72台上字第704號）所認為的，僅是人民的反射利益，還須另行由法律創設人民可以請求公務員執行職務的公法請求權。所以，只要法律規定主管機關有執行職務之義務，人民即可因行政機關之不作為而致法律所保障之法益受損時，提起國家賠償。
二、公權利的種類
（一）自由權：是最重要且最基本人權，我國憲法第8條至14條皆有明文。
（二）參與權：指人民有積極參與國家活動之權利。
（三）財產權：人民只要合法取得的財產權利，國家就有尊重及保障之義務。
（四）生存權：我國憲法第15條規定人民有生存權。
丙、人民的義務—一般義務
一、服從法律的義務：人民居於國家、社會團體的一份子，自有服從法律的義務。
二、兵役的義務：服兵役本身卻是人民的義務。
三、金錢給付的義務：憲法第19條規定人民依法律之規定負有納稅的義務。
四、國民教育之義務：接受國民教育亦係人民之公法上義務。
五、其它之義務：其它由不同的立法目的，產生個別的義務。
第十節
行政法的法律關係（下）：特別權力關係的制度
甲、特別權利關係之意義
特別權力關係係相對於人民對國家所富有之一般的公法義務而言。
一、因法律之規定
二、因個人之自願
三、其它理由：例如因為法院判決，而入獄服刑，成為犯人等。
乙、特別權力關係之特點
一、義務的不確定性
在特別權力關係下，特別權力對相對人民享有概括的下命權。
二、無「法律保留」原則的適用
三、法律救濟途徑之缺乏
丙、特別權力關係理論之批判
一、人權理念的重視
德國學者烏勒 教授在1956年提出一篇名為「論特別權力關係」的論文中，開始檢討此理論，並提出一個新的理論，來解決此問題。
二、基礎關係與管理關係理論
凡是有關該特別權力關係之產生、變更及消滅事項者，極類似形成權之作用，是為基礎關係。
在屬於及涉及基礎關係事項，特別權力人所為之決定，屬於可提起司法救濟程序的行政處分。而且特別權力人所為該處分亦必須要有法律明文授權方可，因此，法律保留制度也同樣的受到重視。
所謂管理關係，只為了達到行政之目的，特別權力人所為一切之措施。
但是這個理論的缺點，在於界分這兩種關係的不易。
「變更關係」與「管理關係」之差別。
三、重要性理論的興起
只要是涉及人民基本權利的「重要事項」，不論是干涉行政，抑或服務行政，就必須由立法者以立方式限制而不可讓諸行政權力自行決定。
丁、特別權力關係理論在我國的式微
一、大法官的檢討
大法官是先以保障公務員的財產權利為出發點，次而採納了烏勒 教授的「基礎關係」理論，再而採納了「重要性理論」。
（一）肯定公務員的財產權利
服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，原服務機關之決定，已非「人事處分」，而是可提起訴願或行政訴訟的行政處分。
（二）採納身份理論
第一，烏勒 教授的「基礎關係」理論已被援引；第二，本解釋只著眼於保障人民服公職之權利，至若其它人權，例如記大過可能產生之榮譽權、人格權，以及若遭減俸處分之涉及財產權等，及未如服公職之權利般，受到相等的尊重。如已「產生公務員財產上之損失」。
（三）採納「重要性理論」
釋字298號解釋「足以改變公務員身份或對於公務員有重大影響之懲戒處分」。
釋字382號解釋則任各級學校學生的退學或類似處分以改變學生之身分及受教育權利，有重大損失，受處分之學生於用盡校內申訴途徑未獲救濟者，亦許提起訴願及行政訴訟。
大法官近幾年來對特別權力關係理論的修正見解，下列表示之：
1.
有關公法金錢給付
2.
涉及身份（公職及學生）的喪失
3.
重大權益事項（重要性理論的援用）
二、公務權利救濟制度的建立
如屬行政處分者，可提起復審，再復審及提起行政訴訟；工作條件及所為管理認為不當者。
第二章
行政組織法
第一節
行政主體的一般理論
甲、行政主體之意義
達成行政目的是行政權實行之目標。而行政權實行者，吾人稱之為行政主體。
乙、公法人之成立及種類
一、公法人的成立
公法人即是依據公法所成立的法人，以具有法律上的人格來享受權利履行義務。
二、公法人的種類
（一）公法團體：亦稱為公法社團，是依據公法而成立之「人」的團體，具社團性質。
（二）公共機構：我國行政法學界習稱為「公營造物」，為公共機構為公法人重要的一種類型，理應皆具法人資格，亦即具有獨立的權利能力。但不少公共機關確未具被此條件，因此又有所謂的「非權利能力之公共機構」之分類。
（三）公法財團
發生爭訟時，公法財團應以具有公法特性原則，故循行政爭訟途徑解決；而與私法財團的爭訟問題，仍循民事途徑解決不同。
三、直接行政及間接行政
若是藉著其他私人及公社團體（如農、漁會）公共機構及公法財團來達成，則是屬於「間接行政」。
丙、公權利受託人
行政任務的委託，可以依法律或法律有授權規定時亦可由行政命令，及經由行政契約的方式授與之。若是關於公權力之行使委託，則以法律授權為必要。
行政程序法第16條對行政委託的條件，規定兩個要件：第一是要有法規依據；第二要公布。
惟此「法規」及不僅是法律，也及於行政命令，或地方自治法規。
如果該私人執行公行政任務，僅係作為行政主體執行任務之「工具」時，例如私人拖吊公司受託替交通大隊拖吊違規汽車或是車禍發生時，路人受交通警察之託，協助指揮來往車輛，則這種行為只是行政主體自己行為之「延伸」，本身因須接受委託人之指示，故不能取代委託人之地位，也不能以自己的名義之，所以不是公權力的受託人，即不屬於此所討論之委託行政，只能稱為「行政協助者」。
但是，對於這個私人行為乃基於「委託行政」，而非法侵害人民權益時，可依國家賠償法第4條，由委託者負擔國家賠償責任，已於上述。而視為行政行為之工具的私人行為，自應該只視為行政行為之本身，故亦依國家賠償法第1條，由行政主體負起責任。故對權益受損的人民而言，同樣地都可經由行政機關負起賠償責任，獲得救濟。
第二節
行政機關的一般理論
甲、機關的概念
一、機關的意義
機關本身並無人格，而歸於法人人格之一部。
二、機關的分類
（一）憲法機關：即依憲法之規定，國家法人內可組成之機關也。
（二）行政機關：執行國家行政權之機關，以及為達到行政目的之機關，通稱為行政機關。
（三）司法、立法及監察機關：擁有特定的職權，且和行政機關一樣在組織及職權上享有獨立性。
（四）國家及地方機關：機關若依其執行任務是中央（全國性）抑或是地方性質的，可分為國家機關或是地方機關兩種。國家機關又可成為中央機關。
（五）公權力機關及非公權力機關：機關若是以其具有公權力與否。
三、機關之權限與關係
（一）機關權限的「法定原則」
機關的權限，如同各種法院的管轄，分成事物管轄權限及地域管轄權限，機關的行為必須在兩個權限內行使，方不致於逾越權限，成為違法之行為。
（二）機關權限的爭議
下列的解決途徑：
1.
如果該機關監視有相互隸屬關係時，自可從上級機關之決定，確定機關間之權限
2.
若機關間並無隸屬關係，則可由直接的共同上級機關決定之。無共同上級機關時，可由各該上級機關彼此協議解決。
3.
若兩機關（及以上）皆有管轄時（競合），是「積極的管轄權衝突」。依本法第13條1項之規定，由受理在先之機關管轄（所謂「先到先收」原則），不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由1之方式，即由其共同上級機關指定管轄或各上級機關協議解決。若是各機關皆否認管轄權，是為「消極管轄權衝突」，則必須與積極管轄權衝突之解決一樣，由上級（共同上級）決定，或協商解決之。
4.
若是法令對權限之爭議，另有解決之道的規定時，自依其規定。有關中央或地方分權之事項有爭議，由立法院解決之。
5.
司法途徑的解決。
（三）行政機關間之關係
1.
縱面關係
（1）
監督
第一是查明權，或是稱為「視察」權力。上級機關為了瞭解下級機關所作所為之真象，可以命令下級機關上報實情及其他相關資訊；上級機關亦可自行視察下級機關，親自調查涉及之事實真象。
第二是指揮權，上級機關除了法令另有規定外，可對下級機關行使指揮權。
訓令（職權命令）→針對下級機關為通案之抽象性指示
上級命令
指令（職務命令）→針對下級公務員及機關，為具體之指示
第三是介入權，又可稱為「干預權」。上級機關到底可否在不論法令有無明定時，都可以將下級機關之事務予以接管並自為決定，或另為指派他機關決定？學界見解極為分歧。
第四是糾正權，上級機關不論是主動被動知悉或認為下級機關所為之決定，有違法或不當時，可以依職權予以糾正。
（2）
代理
行政機關在處理所屬事物過程，可能會發生機關決定人員，未能自行執行該職掌。行政機關之代理，可分成
法定代理—即上述法令所規定之代理之情形，原則上代理人可執行被代理人之一切權限。
意定代理—由上級機關自行決定由下級機關代為決定，則被代理人實際授權代理人之權限內方有代理之權限。
（3）
委任
乃上級機關將權限委任下級機關執行之。所以是一種「指定」，下級機關不能拒絕。
2.
橫面關係
（1）
協助關係
二個行政機關雖然彼此不相隸屬，這是基於分工原理以整體性的達成行政目的。係指行政機關彼此有相互協助之義務，達成雙方之行政任務。
（2）
權限尊重及介入
兩個機關如處於橫面之關係時，原則上應該尊重彼此的權限劃分。
（3）
委託
行政機關依業務需要，依法規授權委託其他機關，長期性或暫時的代行其本身之權限（行政程序法第15條2項），受委託之機關行使此委託事項，效果直接發生在委託機關之上。
乙、行政機關的種類
一、行政官署
係指依法令有權力，就一定之公行政事務，對外以具體措施，決定並表示公權力之機關者。
（一）權力來源：行政官署是一個行使公權力之機構。
（二）任務方面：行政官署是以執行一定的公行政任務為限。
（三）隸屬關係：行政官署是國家執行行政權之機關。
二、其他行政機關
（一）行政委員會：是一種採行合議制的行政機關。
（二）輔助機關：行政機關內部專門提供輔佐行政運作之機關。
（三）行政監察機關：這種屬於行政機關內的監察機關，和憲法意義的監察機關（監察院及所屬機關）不同。
（四）諮詢機關：這些機關是供行政權諮詢之用的機關。
（五）執行機關：是指具有執行力或受委託、依職權擁有執行權力之機關。
第三節
國家及自治行政組織
甲、國家行政組織—現行中央行政組織
一、行政院體系之機關
行政院依我國憲法第53條，是國家最高行政機關，只達成一般行政任務之機關而言，並不包括考試行政機關在內。
（一）依行政院組織法所明定成立，在一個組織法法律所定者；
（二）行政院組織法未明定成立，但另以法律組織法規定者；
（三）經行政院會議及立法院議決成立者；
（四）依行政院自行決定者等。
二、考試院體系之機關
考試院依憲法第6條之規定掌理考試和公務人員之銓敘、保障、撫卹及退休事項以及公務員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。
三、「政府再造」的中央行政機關組織問題
本法的一個特色是「定名分」，各中央機關都有一個法定的名稱，以顯示其階段。中央行政機關區分成四級，第一級機關稱為「院」，只有行政院。第二級機關或獨立委員會可稱為「部」，或「委員會」；第三級機關稱「署」或「局」，第四級機關稱「分署」或「分局」。
本法的第二個任務為組織鬆綁，凡是第一至第三級機關及獨立機關的組織，應以法律定之，其餘以命令定之。
本法令一個企圖是建立行政法人的制度。行政法人乃是公法人的一環，可由立法者依據不同行政任務來創設之。
乙、自治行政組織
一、中央行政與地方行政
在非實行中央集權制度的國家，恆將國家之權力分成中央及地方兩部分來行使。這就是中央及地方分權之制度。若是一個事項由中央立法及執行者，在中央立法機關（立法院）立法後，由行政院體系下之各級機關來執行者，為中央行政。若交由地方（省、縣）機關來執行，以及地方立法後，交由地方行政機關執行，則可稱為地方行政。
二、地方自治團體之任務
（一）自治事項與委辦事項
1.
自治事項與委辦事項的區分
自治事項依本法第條2款之規定，指地方自治團體依憲法或本法之規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。
委辦事項依本法第條第3款之規定：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。
2.
自治事項與委辦事項的區別
（1）
管轄權限的取得及範圍
地方行政機關執行自治事項，只要於地方立法機關立法後，即可在此範圍內擁有完全的權限。
委辦事項，必須要有法規的授權方可。
（2）
執行方式及法規訂定權
自治事項，各地方自治團體可以擁有完全自由來決定執行之方式，無須得到上級機關之許可。
委辦事項須接受上級政府之指示辦理，本身無自由意志。
（3）
在執行名義方面
不論在自治事項或是委辦事項，執行機關皆以自己名義行使之。
（4）
上級機關的監督
實行地方自治亦必須受到國家的監督。
自治事項只能就其是否違反法律而作監督，是為「合法性監督」
委辦事項，則是地方機關為下級機關及部屬地位，故可行使「妥適監督」，或稱專門監督，亦即全盤的以其行為是否妥適的「合目的性監督」。
（5）
救濟的可能性
自治事項，可以視同行政處分，提起訴願及行政訴訟。
委辦事項中，委辦機關與執行機關是處於上下隸屬關係的行政機關，自有「上命下從」的指揮監督關係，縱有不服，亦不能提起訴願。
（6）
監督機關的代行權
（二）自由性任務及強制性任務
委辦事項，既然已受「委辦」，或是「交辦」，故即屬於強制性之任務。即使在自治事項中，亦非全然屬於自由性任務。
三、地方自治行政機關
地方自治團體原則上亦實行權力分立之制度。
第三章
公務員法
第一節
公務員的概念
甲、公務員之意義
一、公務員之定義
公務員是指國家、地方自治團體及其他行政主體，為實限期其設立之目的，選拔一定之人員，俾達成行政主體之任務，該人員對於其所任事之機構（國家及公法人）負有公法上之服勤務及忠誠之義務。
（一）憲法意義的公務員
憲法意義的公務員概念較為雜亂，須由憲法相關個別條文中加以探討。
（二）刑法意義的公務員
係指刑法以其特殊刑事政策之需要，對公務員之概念有特別的規定。
（三）行政法意義的公務員
1.
公務員服務法第24條：本法於受於俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員均適用之。
2.
公務人員退休第2條：本所所稱退休之公務員，係指公務人員任用法律任用之現職人員。
3.
公務員懲戒法第9條規定，公務員之懲戒分撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡六種。
4.
公教人員保險法第2條第1項第一款：法定機關編制內之有給專任人員。
5.
公務人員撫卹法第2條：依本法撫卹之公務人員，以現職經銓敘機關審定資格登記有案者為限。
6.
公務人員保障法第3條第1項：本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用，派用有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。
上述行政法當中對公務員概念的認定，最廣義的是公務員服務法第24條，以大法官歷年的解釋，且及於一切公營事業之員工在內，這是公務員服務法特殊的規定。最狹義的當是公務人員退休法及任用法。至於民意代表，除了民選地方政府首長可列入公務員服務法的公務員範圍，其它各法未將之納入。
二、公務員種類之劃分
（一）文官與武官
1.
文官
文官又可分為廣義與狹義之文官兩種，廣義的文官係指所有的文職的公務員（事務官），狹義之文官，限於依公務人員任用法所規定之事務官，並分成委、薦及簡任官員，以及與其極相類似，依派用人員派用條例所規定之委派、薦派與簡派人員。
文官又可略分成行政官及司法官。前者以擔負行政任務之文官為主，後者從事私法性質物的文官。
2.
武官
武官是指軍事性質之公務員。
（二）國家公務員與地方公務員
於國家機關內服務之公務員，即是國家公務員，其係依國家有關公務員之法律，享受權益、負擔服勤務及其他義務。
地方公務員係指地方自治團體為執行其自治任務所僱募人員。
（三）政務官與事務官
政務官與事務官是國家公務員中，就公務員之職掌是擬定政策或執行政策，以及其是否為常設性來做區分。
政務官與事務官有下列差別：
1.
資格問題
政務官不需有任何資格取得之問題。
事務官需經過考試及格或檢覆及格，方得授權之規定，在政務官不適用。
2.
身份保障之問題
事務官具有身分保障，採終身聘用制，非有法定理由，不得免職。政務官則否，可因其上及之意玵任職、免職。
3. 行為懲戒問題
對一般事務官適用各種懲戒處分，政務官僅適用撤職及申誡兩種。
乙、公務員之任用
一、一般要件
（一）國籍要件
公務員對國家負有忠誠之義務，並且服公職亦係國民之權利，因此公務員原則上必須是本國之國民。
（二）年齡要件
目前法律並無規定，應該利用制之較似公務人員基準法的方式來規定公務人員之任用以年滿18歲為前提。
（三）任用資格的具備
依公務人員任用法第條1項，擔任公務員以具備考試及格、銓敘合格或經過考績升等等三個條件為必要。
（四）能力要件
公務員必須在「健全人格」的情況下方得出任。
（五）忠誠要件
在有國籍的前提下，忠誠義務是公務員最重要的要件之一。
二、特別要件
在各個不同的公務員法律內，亦可以特別對公務員之資格，給予特別之規定。
第二節
公務員之權利與義務
甲、公務員之權利
一、身分保障權：公務員（官吏、事務官）是國家終生任用的人員，不得任意的免職。
二、薪俸權：國家必須對公務員之個人及家屬，予以生活上的必要薪俸，使之能過符合其身分的生活。
三、受國家照顧之權利
（一）退休金權
（二）撫卹金權
（三）工作安全保障權
四、發揮能力之機會
此是憲法平等權之衍生，指公務原有依其能力，獲得工作的起點，並獲得升遷之機會。
五、其它法定權利
公務員除了應有上述四大權利外，亦可因法律規定而享有其權利。
乙、公務員的義務
一、服勤務之義務
（一）「無定量服勤」的商榷
公務原有依法令之規定接受長官指派而服勤務之義務；且必須「全力」的投入於勤務之中。
（二）兼職之禁止
公務員的勤務義務既是要求公務員能「盡一己之能」來奉獻給國家，故本原則亦可導源出公務員的兼職禁止之義務。公務員在擔任公職之時間內以及在公餘之暇，亦不得兼任他職以及兼營副業而言。
二、服從之義務
在第11條2項規定：「所屬上級公務員職務命令之行為，不予處罰。但明知職務命令違法，而未依法定程序向該上級公務員陳述意見者，不在此限。」很明顯的，這個代表立法者最新決定的規定，仍採公務員服務法之老舊精神，不無可惜也。
三、保密之義務
公務員由於接觸其職務機密甚多，因此有廣泛的保密義務。
四、保持品位之義務
公務員既然為國家終身服務之人員，故有一定的行為準則。公務員之行為，應該中規中矩，合乎社會一般道德要求之謂。
五、忠誠之義務
公務員是與國家發生公法上職務與忠誠關係的人員。所謂忠誠義務是為公務員應該以所有行為，為最有利國家之義務。
六、其他義務
除上述五項義務外，法律另可創設公務員義務。
丙、公務員之責任
一、行政責任
（一）懲戒責任
所謂懲戒，是國家為了維持公務員紀律，對於公務原有違反行政義務時，所課予之處罰。
1.
懲戒原因
違法及廢弛職務或其他失職行為。
「違法」指公務員違背法令之行為，至於違反何種法律或法令，在所不問。只要公務員執行職務有所關連即可。
2.
懲戒處分之種類
撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡六種。
3.
懲戒處分之對象
依本法之懲戒對象，係指公務員而言。至於何種公務員才包括在內？原則上應和公務員服務法（第24條）之規定一致，即受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員都應適用。
4.
懲戒機關
公務員的懲戒機關是司法院公務員懲戒委員會。
對九職等以下之公務員，得逕送公務員懲戒委員會審議（本法第19條）。
對九職等或相當於九職等以下公務員之記過或申誡得逕由主管長官行之。因此，除了九職等（含）以下記過及申誡，得由主管長官懲戒外，其它之懲戒皆只得由公務員懲戒委員會行之。公務員懲戒委員會組織法第7條以明文賦予公懲會委員相當於憲法第81條的法官地位。
5.
懲戒處分與刑事裁判之關係
由於公懲會並非刑事法院，故公務員的懲戒程序與刑事程序可以併行。
依通說，如果公務員同時觸犯刑罰及行政法規而分別遭受到刑罰及懲戒時，因後者屬於公務員的紀律罰（而非一般人民所遭受的行政罰），所以不構成「一事二罰」的結果，這是所謂的「併罰制裁」。如果懲戒處分應以犯罪是否成立為斷時，公懲會認有必要時，得在刑事確定判決前議決暫停審議程序之進行。這項暫停之議決，公懲會得依被懲戒人或移送機關之聲請或依職權決議撤銷之，而續行審議。
同一行為已為不起訴處分或免訴或無罪之宣告者，只是刑事責任之免除，如有懲戒理由存在，如公務員成有冶遊之行為，亦得為懲戒處分。
不過鑒於刑事程序之認定事實遠為嚴謹，其認定之事實應作為懲戒事件之基礎。
（二）懲處責任
公務員的懲處制度，是對於公務員平日的工作成績、操行、學識及才能，由主管長官予以懲處之謂，依據公務人員考績法。
懲處的種類，包括免職、記大過、記過、申誡、扣薪及降薪等數種。
考績法所規定之懲處制度除非只限於微量的紀律處罰，例如記小過以下，否則就應予廢止。
第一，免職之懲處處分為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之。
二、刑事責任
公務員違法行使公權力致使人民遭到損害，依憲法第24條之規定，應負刑事責任。
三、民事責任
憲法第24條亦規定公務員違法侵害人民權利時，應負起民事責任。
第四章
公物
甲、公物的概念
一、為達到行政目的：公物乃為了達到各種不同之行政目的而產生。
二、公物的範圍及概念，不以民法所規定者為限：公務雖亦強調為物，但不以民法的概念為限。
三、
公物不以公有為限：公物是以提供公共目的為其要件。
四、公物乃國家為達成行政目的而存在：在行政目的中，有些並非為與公共使用有關者。
乙、公物的種類
一、公共公物與私有公物
二、自然公物與人工公物
三、民眾使用公物與行政使用公物
（一）民眾使用之公物
1.
公眾使用
公物依其設置之目的，乃提供人民自由使用。
2.
特別使用
指公物的使用須經特別許可之程序，方可由人民使用。
3.
公共機構使用的公物
公共機構使用的公物，也有所謂的「一般使用」及「特別使用」之別。凡是符合該機構設定目的使用，或是符合為給予一般人民使用者而成立之設施機構，稱為「一般使用」。
公共機構使用之公物與使用人之關係，並非必為公法關係，需依其所據以設定之法律基礎而定。若該公物為公法人，則以行政法為規範原則；若為私法人形式（如以公司方式組成之），則原則上以民法來拘束彼此之關係。但即使公物為公法人，如公共機構，其內部關係（經營關係），可由主體（公共機構可視為獨立之團體）以訂立規章之方式規範之。但是亦可不以公法關係，而選擇以私法關係規範之—例如在公園內不守規則而攀折花木、在博物館內損壞藏品，可以民事關係論斷。
（二）行政使用之公物
此種公物乃是供行政機關以維持其行政功能之物也，故此等公物亦可稱為「行政財」。
丙、 公物的設定、轉換與廢止
一、公物之設定
第一種「法定設定程序」，這種處分也常以「一般處分」之方式設定之。
第二種公物的設定程序則是採非法定的設定程序，亦即採「實際上使用」，或是「事實程序」
取得公物之資格，在我國實務界另外發展出所謂「公用地役權」制度。此係原用民法取得時效之規定，對一個馬路經數十年的公眾使用後，行政法院認為已取得「公用地役權」之地位已由司法院大法官釋字400號確認，因「特別犧牲」之法理，應對該既成道路之所有人給予補償。
二、公物的轉換
公物在經設定之後，可否隨意轉換為其它之公物？原則上是許可的。惟法律若有其他特別規定時，可限制之。
三、公物的廢止
第一，自然之廢止：在公物的功能已經喪失，或不能滿足公物設定目的時，可自然廢止，無需任何法律上之程序。
第二，法定之廢止：經過法定設定程序之公物，則必須經過同樣的廢止程序，方得廢止之。
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