行政學（上）5-9章自我評量
第5章政府財政與預算【自我評量】
（空大書香園地）
一、 填充44﹪
1. 政府財政與預算對於公共行政的意涵，財政窘境凸顯政府【開源節流】的重要性，開放社會使之攤在陽光下接受檢視，財政反應了政府的【管理能力】，預算書意味著政府對人民的回應與【施政作為】
2. 國稅包含：礦區稅、【關稅】、【菸酒稅】、所得稅、【遺產及贈與稅】貨物稅、證券交易稅、【期貨交易稅】、營業稅
3. 地方稅包含：印花稅、【使用牌照稅】、地價稅、田賦、土地增值稅、【房屋稅】、契稅、【娛樂稅】
4. 主制財政集權的理由約有：避免對地區發展不均衡、解決【外部性】問題、【公共財】生產規模經濟、避免【社會福利】給付標準不一、建立整體財政政策
5. 主張財政分權的理由約有：因地制宜、不同公共財有不同生產規模、促進政府間【競爭】以補助款解決地區發展不均衡的問題，以【協調合作】解決外部性問題，各級政府各有所司。
6. 政府預算制度的原始用意純為人民支出予於適當限制重點在避免支出浪費，與禁止【徵斂無度】
7. 設計計劃預算制度之內涵係將【目標】的設計，【計畫】的擬訂，【預算】的籌編三者相結合而成的一種預算制度。
8. 複式預算制度後，將預算分為經常門預算與【資本門預算】
9. 預算循環：預算編製、【預算審議】、預算執行、決算與【審計】
10. 行政院於年度總預算外，得提出特別預算的情事為：【國防緊急設施】或戰事，國家重大變故、重大災變、不定期或數年一次之【重大政事】
11. 各機關育動支第二預備金（於【總預算】中設定之，數額視財政狀況而定，須報【行政院】同意核准），如欲支用第一預備金，應報請上級機關核定，而第一預備金係於公務機關單位中設定，數額不得超過經常支出總額的【1/100】
二、 選擇56﹪
1. 民眾向政府機關申請，洽辦特定事務時，繳交的費用（例如：申辦護照、戶籍謄本及換發行車執照），稱為【行政規費】
2. 下列何者不屬於國稅？【田賦】
3. 地方稅計有8種，但不含【遺產與贈與稅】
4. 近年來中央政府的債務支出比例明顯增加，每100元支出中將近？元之用於還債【10元】
5. 政府針對貨物稅或勞務交易行為，所課徵的稅賦稱為？【營業稅】
6. 「經由預算分析，可了解國家將以何種方法和手段來執行政策」，係指預算表現出哪項特質？【管理】
7. 「預算記載誰在哪種政策上獲得多少利益和承擔多少成本」，係指預算表現出哪項特質？【政治】
8. 享有成本分析之父，設計計畫預算制度之父美稱的學者專家？【諾維克Novick】
9. 通令美國聯邦政府採零基預算制度的總統是？【卡特Carter】
10. 零基預算的制度重心【編製決策案】
11. 節流分享（gain sharing）是哪個預算制度的特色？【成果預算】
12. 關於我國政府預算循環的描述，下列何者有誤？【預算審議不須經過三讀程序】
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第6章政府管理技能【自我評量】
一、 選擇（50﹪）
1. 諾貝爾化學獎得主李遠哲接任中央研究院後，對國內教育改革及政治議題具有影響力，就下列4種權力基礎而言，主要係【參照權力】
2. 機關首長辦公室機要秘書之所以成為同仁巴結或不願得罪的對象，乃因具有【關聯權力】
3. 三分式領導型態係指獨裁式、民主式領導，以及【放任式】
4. 下列何者不是布萊克（Blake）毛頓（Mouton）二人所提的管理格道領導行為：【參與式管理】
5. 提出四分式領導型態說法的學者：【李克特Likert】
6. 依據管理格道之論點，多數數主管採行的領導行為是：【組織人式的管理】
7. 轉換型領導式組織圖存變革的發動機，應具有若干特質，但不包括【魅力交易】
8. 激勵之研究涉及行為，如發動、持續或停止，與個人呈現何種主觀反應，乃指激勵的【增強理論】
9. 人性的XY理論係哪位學者提出：【麥克葛瑞格McGrogor】
10. 下列哪個理論屬於激勵的過程理論？【期待理論】
11. 激勵理論之期待理論將個人對其工作努力會導致工作績效的認知機率，稱作【期望】
12. 所謂一個人的知能在升至工作領域的某個職位時，以達勝任的極限；若想升遷更高職位，須經進修訓練，使得勝任，稱作【彼得原則】
二、 填充（50﹪）
1. 胡蘭其（French）雷芬（Raven）二位學者指出，領導的基礎有五種權力，分別是：獎賞權力、【強制權力】、合法權力、【參照權力】、專家權力、後輩學者再加二種：資訊權力、【關聯權力】
2. 領導行為之最簡單最基本的行為型態是：結構型領導行為、【關懷型】領導行為或者稱為：體制型領導行為【體恤型】領導行為
3. 費得勒（Fiedler）的權變領導理論，認為適當的領導方式係取決於下列三種變數的綜合研判：領導者與部屬關係、【任務結構】、職位權力
4. 依據費得勒（Fiedler）的權變領導理論，領導情境屬於有利不利二個極端時（高度控制或低度控制的領導情境），適當的領導型態是：【任務】導向的領導；領導情境屬於有利與不利之間（中度控制的領導情境），適當的領導型態是：【關係】導向的領導
5. 豪斯（House）的權變領導理論，認為領導行為分為4種：工具行為、【支持行為】、參與行為、成就導向行為、而究竟該採哪種有效的領導行為，須依二種變數而定：【部屬】特性、工作環境特性
6. 轉換型領導源自於魅力領導與【交易】領導，其構成要素計有：個別關懷、【動機啟發】和精神感召、【才智】的激發，相互影響的關係。
7. 成功的領導者在性格與體格方面，最好具備的條件是：創造力、人緣好、【社交性】、判斷力、積極性、堅決意志、【幽默性】、合作性、活力、運動、身高、儀表。
8. 依據人性的Y理論，組織應採參與管理的激勵措施，包括實施授權、工作擴大化與【工作豐富化】改進溝通。
9. 學者阿特福（Alderfer）將人類需要的層次由低而高分三類：生存需要、【關係】需要、【成長】需要，英文原點稱作【ERG】理論
10. 史金納（Skinner）增強理論的增強行為有4種，分別是：積極增強、懲罰、【迴避】學習，消弱；另就人性XY理論觀點論之，它應屬於【X】理論的範疇。
11. 溝通的結構分為：正式、非正式溝通，管道分為：下行、平行、【斜行】溝通，媒介分為：書面、口頭、視聽、【肢體語言】溝通。
12. 溝通的障礙約有：語言、【文字】、地理、【心理】、地位等方面的障礙。
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第７章公共服務面向【自我評量】
一、 填充（100﹪）
1. 公共行政在國家治理體制中，扮演獎懲、分配和重分配、以及管制的角色，且是能夠正當地運用【強制力】，以及發揮這些角色功能的社會制度。
2. 公共行政人員在治理過程中，（1）不必汲汲於市場和利潤，但須為管轄權、正當性、資源，有所爭鬥（2）民眾和外在環境對於公共行政懷有不同的認知與期望（3）行政人員具備的技能，關注的焦點以及理解的任務，明顯不同於【私部門】管理階層。
3. 公共服務於政治系統的特色是：公共服務的主要決策者產自【政治】制度，憲政體制下各部門制衡互動，【多元】民主政策，公共服務充滿濃厚的色彩，公共服務傳輸兼具政治【執行】與政治運作。
4. 多元主義依內涵的重心不同：得分為：（1）制度的多元主義（2）【社會】的多元主意。前者力主國家機關設計應採分權與制衡，後者主張分歧的價值觀與複雜利益均有同等的表達權力，進而組成各種利益團體，彼此折衷妥協以保障公共利益。
5. 第一線的行政人員－公共服務人員扮演之關鍵角色：影響民眾對政府施政範圍與內容的認知，認定民眾接受【服務】或【懲罰】的資格，影響民眾對政府的觀點。
6. 公共服務人員之所以運用裁量權，乃立基於四種因素：【工作情境】的複雜性，對個體情境進行判斷，強化自信並提昇民眾的信任度，【上級】主管無法親臨現場。
7. 公共服務人員為辦好政府治理積極參與角色，應具備的特質和能力是：整合各方勢力的能耐，不僅執行政策還要闡明政策的【價值】，倡導公共生活的理念，將抽象政策轉換為具體的施政計畫，系統性的決策【思維】能力。
8. 公共服務人員之內控性質的倫理修為：以【公共利益】作為行政行為的基本目標和準則，培養負責任的專業精神，審慎回應【公民】的需求。
9. 依據傅德瑞克森（Frederickson）的研究，「公共服務之對象：「公眾」得歸納成為五種論點：將公眾視為【利益團體】、將公眾視為理性抉擇者、將公眾視為代議士代表的【選民】、將公眾視為【消費者】、將公眾視為公民」
10. 亞理士多德（Aristotle）認為公民應具備「實踐的智慧」：自主性、友愛、【判斷】
11. 依據思緹緯絲（Stivers）的論述，公民係指：「政體的成員，參與統治並為被治者，具有以公共利益為目的的【行動】能力，運用實踐的智慧或判斷，以推動良善社會的大同世界。此非意味著公民個人完全的自我犧牲，而是採取一種不同以【自利】為基礎的行動策略」
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第8章行政倫理與中立【自我評量】
一選擇20﹪
1. 公務員服務法規定公務員於離職三年內，不得擔任與離職前五年內之職務直接相關之營業事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問，此謂之為禁止什麼條款？【旋轉門】
2. 離職公務員違反公務員服務法第14條有關離職後任職營利事業之規定時，處幾年以下有期徒刑，且得併科一百萬元以下罰金？【2年以下】
3. 美國公共行政學者之倫理法典為五大項32條文規範，其第1大項為：【實踐公共利益】
4. 美國聯邦政府之Affirmative action，其意指：【弱勢優先措施】
5. 美國聯邦政府之倫理行為通則第1條規定公共服務是：【公眾信託業】
二、 填充80﹪
1. 行政倫理又稱【公務倫理】，服務倫理係指政府機關及公務員於所處係絡中，應有的角色扮演及正當行為規範。倫理不同於法律，法律是【最低】的道德標準，並有強制力量作為後盾，而倫理的發揚大多維繫在個人內心的道德承諾感。
2. 法律屬於治標，具規範效果。倫理屬於治本，先從道德的覺醒，發而表現正確的行為，可為改善社會風氣的治本良方，但缺法律制裁力量，可能被譏為不確實際的空談，此稱為倫理的【弔詭】性。
3. 宋太宗之戒右銘：【爾俸爾祿】、民脂民膏、下民易虐、【上天難欺】
4. 公務員服務法對公務人員倫理行為之要求，係分為五類規範：抽象層面的精神要求、【不正當】行為的禁止事項、主動作為的義務、公務員與長官之關係、兼職與【兼任】之風範
5. 法官守則第5項規定：法官不得參加任的【政黨】或其他政治團體之活動，並不得從事足以影響獨立審判或法官倫理、兼嚴不相容之事務或活動。
6. 檢察官守則第6條規定：檢察官不得參加任何團體之活動，或從事足以影響【司法尊嚴】之事務或活動。
7. 美國公共行政學會之倫理法典計有32條條文規範，並歸為五大項：實踐公共利益、尊重【憲法法律】、展現個人廉潔、倡導【倫理組織】、追求專業卓越。
8. 美國文官改革法定訂九項功績制原則：其第1項為：一切人事管理，無分政治、種族、膚色、宗教、【祖源】、性別、【婚姻】、年齡或身心障礙均應給予現職人員及求職者公正、公平的處理，並尊重其【隱私】及憲法規定的權利。
9. 台灣於解除戒嚴之後，社會日趨開放及多元文化，政黨政治逐漸成型，政權和平轉移輪替成功，所謂行政中立【文官中立】、政治中立等理念乃成為有識之士關切與討論的議題。
10. 傑恩（Jain）認為行政中立的內涵，得分從四層加以界定：公務員介入政治與政黨活動的程度，政治與政黨【干預】公務員工作的程度，公務員的一般【社會形象】。
11. 行政中立之意義概為：依法行政、公平執法、政治活動參與權利，有所限制之三項內涵。其三項內涵的具體化定義：係指：公務員不參與政黨政治活動，更不介入【政爭】進而免受政黨政治之干預或壓迫，以圖公務員身分、地位及【工作】之保障，不受長官源於政治考量之歧視、排擠或迫害。
12. 考試院當前為推動行政中立法制化，研擬的法律（草案）名稱叫做【公務人員行政中立法】
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第9章公務員勞動關係【自我評量】
選擇40﹪
1. 公務人員協會自幾年起施行？【92年】
2. 教師法於民國哪年三讀通過，賦於教師享有參加教師組織之權利？【84年】
3. 我國特別權利關係轉為公法職務關係之劃時代性實務裁判，係指大法官會議於73年做成幾號釋字解釋？【187號】
4. 美國公務員不合法罷工，暱稱【野貓式罷工】
5. 下列哪個國家公務員享有最多的勞動權利？【法國】
6. 惠特利委員會（Whitley Committee）是哪個國家公務員組織的協商權機制？【英國】
7. 我國第一個成立機關公務人員協會的機關是【銓敘部】
8. 依據公務人員協會規定，得協商事項有三種，但不包含：【工作簡化事項】
填充60﹪
1. 工會法第4條規定：各級政府【行政】及教育事業，軍火工業之員工不得組織工會，憲法第14條規定：人民有集會及【結社】的自由。
2. 企業勞工之勞動三權是指：結社權、【協商權】、【罷工權】。
3. 有關公務員與國家之關係，傳統的特別權利關係主張，當事人地位不平等，相對人【義務】之不確定，行政主權訂有特別規則，行政主權有特別懲罰權，相對人【法律救濟】途徑缺乏。
4. 特別權利關係的轉變係指二項的學說發展與實務支持，前者概為：【基礎關係】與管理關係理論、重要理論。
5. 大法官會議對於公務員權利遭受損害之法律救濟途徑（訴願及【行政訴訟】），已由過去禁止轉為有條件允許，其伸張憲法基本權利的釋例，大致上可歸為三類：公法上財產請求權，改變公務員【身分】之處分，重大影響公務員權益之處分。
6. 在美國，當政府與具代表權的公務員工會在協商過程中，無法就協商之工作時間，差假等工作條件達成協議，而造成僵局時，稱為【利益爭議】（dispute）。有此狀況時，公部門普遍使用的處理方式有三：調解、事實調查、【仲裁】制度。
7. 日本國家公務員規定：公務員不得從事罷工、怠工、其他爭議行為或使政府行政效率低落之任何【怠職】行為。
8. 德國公務員勞動權之特色是其【替代性】協商權，此項類似於企業勞工工會團體協商權的措施，主要有：共同決定事項、【協商參與】事項。
9. 依據公務人員協會規定，公務人員協會的任務分為四項：得建議事項、得協商事項、得【辦理】事項、全國公務人員協會得推派代表參加及涉及全體公務人員權益有關法定機關（機構）、團體。
10. 教育部公務人員協會之主管機關是：【銓敘部】，台中市公務人員協會之主管機關是：【台中市政府】
11. 公務人員協會法規定：公務人員協會不得發起、主辦、幫助或參與任何罷工、怠職或其足以產生相當結果之活動，亦不得參與【政治】活動。
12. 公務員勞動權被係稱「不完整的勞動權」或「一腳站立的勞動權」，實因政府部門勞動關係之規範通常較民營企業來的嚴格，協商限制較多，且不許罷工，主要考量：主權因素，政府機關對勞動需求彈性【較小】、管理者追求之目標、人事決策程序、人事政策、公部門從事人工罷工的意義不同於民營企業人員。
行政學(上)8-16章
第八章 人事行政基本理念
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關鍵詞彙
人事行政：指政府系統內，對其所需人員（人力資源）之引用、管理及發展的一套相關制度、政策與運作，尋求適才適所，人盡其才，目的在事竟其功，以達政府系統之生存發展並完成任務。
文官制度：在近代的歷史演進中，隨著社會、經濟、政治、教育科技文化的發展，政府結構和功能日益複雜，政府工作人員亦隨之大量增加，在舊式的官僚集團中逐步形成了現代意義的文官。為對文官此一特殊集團集團進行管理，西方國家逐步形成了一整套對文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障等，作系統規定的規章制度和體制，目的在於選賢任能，提高行政效能及效率。
考詮制度：文官制度實為人事行政制度。另方面，文官制度或人事行政制度，在我國當前的法規上、學理上、或習慣上又常稱之為「考詮制度」。
人力資源管理：基本上就是運用其他資源來直接達成組織之目標的動力所在。至於物力、財力及科技、資訊等資源，是使組織能夠發揮來達成效果的基礎。所以，這些資源乃是相輔目成，卻會影響組織的績效。其中以人力資源為活寶，是居核心地位。
消極性人事制度：主要特徵為防範與控制，在運用上，人事行政以防止政府任用私人、阻擋劣才入仕為第一要務。
積極性人事行政：工作生活品質之改進，其內容在於運用行為科學與管理科學，使工作條件更合乎人性。
恩賜制：官職的獲得大多由國王恩賜，也有的靠賄買而來的。
贍徇制：基本上是由帶有資產階級性質的君主或其他資產階級權責，根據個人的好惡授予的，因此，帶有明顯的個人贍循色彩。
功績制：功績制則根據較為客觀的標準確定業務能力和其他工作素質，決定文官的錄用和獎懲。總之，人事行政由關係取邁向功績取向。
分贓制：各黨議員往往和行政長官互相勾結，安插同黨擔任公職。行政長官如不配合，則會失去議會的信任，地位發生動搖。因此，官員只須效忠所屬黨派領導人，並不注意盡工作。
政務官：乃參與國家大政方針之決策，並隨選舉成敗或政策改變而進退之公務員。政府中居政治性職位的官員
事務官：依照既定方針執行之永業性公務員，原則上政務官以外之一般公務員均屬之。
行政通才：是指一個人具有綜合思考、判斷力、洞察力，對外界的事物能作統壽及平衡觀察與處理，而能解決相當廣泛而複雜的問題
人事管理：對即定人事政策之具體執行，及依制度實際運作應用而言，所涉及者為處理人事之各種方法、技術與實施，在性質上乃是人事上的事務性工作。
行政專家：乃是在行政進程中憑其專門知識與技術以服務的人員。
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一、 試說明人事行政與人事管理之意義。
答：
1. 人事行政：
(1) 範圍較廣、層次較高，係指政府機關中，對人事政策、方針、及制度之制訂，以及對全盤人事之規劃、調整及協調等功能或活動。
(2) 人事行政概念在法律、學理與習慣上，為政府機關專用之名詞。
(3) 在私人（民間）組織中，幾乎僅稱之為「人事管理」，故在私人組織中的人事管理概念，其意涵包括有關人事之政策、方針及制度之制訂，及業務之規劃、調整、協調，以及具體的執行方法與技術等工作。
2. 人事管理：
(1) 對即定人事政策之具體執行，及依制度實際運作應用而言，所涉及者為處理人事之各種方法、技術與實施，在性質上乃是人事上的事務性工作。故人事管理所涉範圍較窄、層次較低。
(2) 在政府機關，人事管理僅指涉及人事行政之事務層次的工作。
二、 現代人事行政在運作上有那些新趨勢？試說明之。
答：
1. 人事行政治制化：在封建專制國家，官吏對君主負責，只要能取信於君主，便可為所欲為；在個人贍徇制和政黨分贓制，官吏對個人或黨派領導人負責，只要效忠上司或黨派領導人負責，儘管無德無能，甚至危害民眾，也不影響其祿位。現代文官或公務員只對法律或法定職權負責。各國法律明確規定文官的法定地位、權力、責任、權利、義務。同時，文官的行政行為如果超出法律授權範圍或違反法律規定，便是違法瀆職，要受到司法制裁或行政制裁。簡言之，人事行政趨勢之一是由人治趨向法治。
2. 人事行政功績制：這是文官制度最重要原則之一，是為反對封建特權、個人贍徇制和政黨分贓制的弊病，實現擔任公職「機會均等」的原則而建立的。功績制體現了「任人唯賢」和「獎優罰劣」。它包括兩方面：公開考試，擇優錄用；嚴格考核，論功行賞。在非功績制之下，官吏的任用、升黜、賞罰往往根據君主、首腦或政黨領袖個人的好惡，既不重視業務能力，而對這種能力也乏客觀的衡量標準。功績制則根據較為客觀的標準確定業務能力和其他工作素質，決定文官的錄用和獎懲。總之，人事行政由關係取邁向功績取向。
3. 人事行政專業化：在早期的封建官吏、個人贍徇制和政黨分贓（肥）制之下，用人不注重專業，有時甚至不注重知識。而現代政府的功能中，管理與服務的比重越來越多，政府公務日趨複雜而專門化。除少數高級職務外，大量的中級、下級職務非有所需的專門知識和技不能勝任。而這種專門的知識和技能，往往須經較長時間的正規教學方能獲得。所以，除美國外，西方國家一般都規定相應的學歷以作為一定職級文官考試錄用的條件。美國雖對學歷無明確規定，但在考試時也極注意檢驗應試者的基礎知識和專業能力。故人事行政的知識化、專業化已為當前普遍的趨勢。
4. 人事行政科學化：現代各國的文官數量均甚龐大，管理文官之工作日趨勢，非用科學的人事管理方法不能應付裕如。人事的科學管理方法主要包括如下列四項：
(1) 人員分類：即是使文官結構標準化、明確化，以利管理所有遵循。分類的方法基本上可歸為品位分類和職位分類兩種。
(2) 統一管理：統一的管理機構根據統一的法律、法律對文官進行統一管理，以使各部門互相協調，減少混亂和苦樂不均，促進人才合理流動。
(3) 智力開發：即注意文官知識的更新和能力的提高，以各種方法對文官進行培訓。
(4) 動機誘導：即運用行為科學及管理心理學的理論和方法，調節人際關係、加強團結意識、培養競爭及合作精神，發揚責任感與榮譽心，誘導文官的主動性和積極性作為。
5. 人事行政民主化：民主已成當人類普遍肯定的價值。民主不僅被視為一種政治制度，而且已視之為一種生活方式，企業落實於政治、經濟、社會、文化各生活領域；人事行政亦難免受此影響。過去人事行政工作多為機關首長個人決定之集權制度，其後演進為少數主管之集思廣益的分權制度，近年則更演進為共同參與之集體管理，使每一員工均有允分發表意見共同參與之機會，並有保障自己權益而有申訴的機會。
6. 人事行政人性化：自行科學發達以來，人性化管理已成為普遍趨勢，員工尊嚴與地位已漸受重視，行政管理者須深入了解員工行為本質，而採適當措施，以激發員工工作意願，從而提高工作效率與效能，使人事行政成為調適群已利益及發展組織目標之有效途徑。人性化強調者是「人為管理的中心」，人力資源居一切行政資源之首要地位，「機器受制於人，而非人隸屬於機器」。更重要者不能以處理科技的方法來處理人事問題，不能用操縱機器的方式來管理人員。惟人性化並否定科技化之重要性。
7. 公務倫理之強化：當前公共行政理論，甚強調行政價值及倫理。認為對公務人員最直接而有效的控制，是內在控制而非外在控制。
(1) 內在控制：指由自己內心控制自己的行動，這主要要是指職業道德或行政倫理
(2) 公務倫理：指公務人員對國家、機關、上司、同事、部屬及民眾，還有公務所應有的態度及行為規範。
三、 西方文官制度的演進
答：
1. 專制君主-恩賜時期：官職的獲得大多由國王恩賜，也有的靠賄買而來的
2. 資產階級權責-個人贍循時期：基本上是由帶有資產階級性質的君主或其他資產階級權責，根據個人的好惡授予的，因此，帶有明顯的個人贍循色彩。
3. 政黨政制-政黨分贓：各黨議員往往和行政長官互相勾結，安插同黨擔任公職。行政長官如不配合，則會失去議會的信任，地位發生動搖。因此，官員只須效忠所屬黨派領導人，並不注意盡工作。
4. 常業文官-功績制時期：人事制度與管理制度，不論取才、用人、陞遷、獎懲，乃至培訓等方面，均以才能與成就標準作為權衡之依據。
四、 美國一九七八年由國會通過「文官改革法」其中功績制的九項原則：
答：
1. 才能取向與公開競爭
2. 人事措施對任何求職者與在職者均賦予平等地位
3. 同工同酬與績優獎賞
4. 維護員工忠勤與紀律
5. 維持工作效能
6. 取優汰劣與賞罰分明
7. 健全訓練培育措施
8. 保障防止贍恩徇私與不受政治害及選擇干預
9. 保障公務人員不因合法揭露幣端而遭報復
五、 試說明政務官與事務官之意義
答：
在理論上言，政務官乃參與國家大政方針之決策，並隨選舉成敗或政策改變而進退之公務員。事務官指依照既定方針執行之永業性公務員，原則上政務官以外之一般公務員均屬之。
政務官能夠影響群體生活，主要在於他們的地位與權利足以發揮政務領導作用。所謂「政務領導」，主要是指政務官經由積極的作為，使群體生活能夠更有效的尋求各種積極目標，也使政治系統與環境間維持更合理的關係。政務領導大致應該表現出五種能力：
1. 了解情勢與界定問題能力
2. 尋求或選擇方案的能力，而此類能力，大致包括三個構成因素；
(1) 知識能力
(2) 選擇能力
(3) 決心與目標感
3. 發動與運用政治資源的能力
4. 溝通說服與斡旋妥協的能力
六、 政府中政治性職位可分為那幾類型？試說明之。
答：
政府設置政治性職務的理由並非單一，而它們也非全部涉及政策決定的工作。政治任命有相當程度也是政黨政治的副產品，即政黨經競選取得執政機會，在此類任命中也包涵著政治酬報的意義在內。各國政治性任命的職位，有強調決策領導功能者，亦有單純安排競選功臣者。
各種政治性政府職位，可分為五種不同的次級類型：
1. 直接來自民意授與的職位：總統制的總統，最能代表此一類型的職位。
2. 來自議會的信任的職位：如內閣制的內閣閣員，其任職前在於獲國會信任，而其去職則在於國會的不信任。
3. 行政與立法部門合意的職位：譬如美國行政部門的部長，均由總統提名經國會參議院同意而任命。這些職位的官員與民意只有間接關係。
4. 來自上級政務官員單方意思決定的職位：此種職位之職務具有政治性，譬如，英國內閣制之政務次長，並非國會信任與不信任的對象。他們由首相與特定部長從同意的議員中選出，負責特定政府部門與國會政務連繫的工作。
5. 其職務的政治性質已頗有限，但任命本身仍有政治意表的職位：譬如，歐陸國家的政務次長，可能自專才中甄拔，負責輔佐政治型的部長。又譬如，美國行政部門數以千計稱為「政治任命的官員」，他們本身的職務多在政策執行層次，但其任命則有大選後酬庸或引進同黨的作用。
七、 政務官與事務官有何區別？試說明之。
答：
1. 就兩類官員進入政府的方式而觀：
政務官成為政府的一分子，是由於他們擁有一定的政治條件。此種政治條件，或為選民的選舉，或為議會的信任，或其才智為政務領導者所需要的。相對的，事務官成為政府的一例子，則因為他們表現出一定的學識才能，足以承擔政策執行之責。至於何人有此特定學識才能，在現代國家通常以文官考試定。
2. 就兩類官員任職政府時的角色功能（活動）而觀：
政務官承擔的責任，主要在於政務領導及政策決定。他們雖也介入行政執行，但其涉入者主要在執行能依政策指導進行。相對的，事務官在政府所從事的活動，主要在於法律與政策的執行。事務官在政策研擬與形成上可能扮演重要角色，但最後決定之權，則不屬於事務層次。
3. 就兩類官員的責任而觀：
政務官雖然也負法律責任，但主要的責任是政治責任。相對的，事務官不負政治責任，只在執行政策與法律時，有違法失職之情形，所應負的法律上責任，可分為行政責任（包括：懲戒、懲處）、刑事責任、民事責任及償還國家責任。
4. 就兩類官員的任職期間而觀：
政務官因特定條件而任職，則其任職期間必與此等條件之存續相配合。政務官之去職，可能是任期屆滿、可能是國會不信任……等而辭。相對的事務官是依個人學識才能任職，其身分受保障，故除非因法定原因而遭免職外，能繼續任職，直至屆齡退休。所以事務官每被稱為「常業公務員」
5. 就兩類官員退職後的待遇而觀：
政務官退職後回到本業，他們不因去職而有其他的待遇或保障。相對的，事務官終身為政府服務，故退休後生活政府亦負有義務，即須有退休養老之給付（退休金）。我國政務官之所以有退職金，因其大多出身事務官，退職金即退休金之替代安排。
八、 行政專家與行政通才彼此間有何差異？試說明之。
答：
所謂專家就是在最小的範圍內，知道最多的人，亦即在特定小範圍內擁有專精的知識、技術及能力的人。
通才就是在較大的範圍內，對每一方面都知道一些，但了解得不夠專精深入的人，他不擁有各方面的專業知識、技術及能力。
在思維上，專家善於分析；通才則善於綜合。專家的目光是見樹不見林，通才的目光是見林不見樹。專家的知識可謂一門深入；通才的知識可謂門門略通。
一個行政通才，是指一個人具有綜合思考、判斷力、洞察力，對外界的事物能作統壽及平衡觀察與處理，而能解決相當廣泛而複雜的問題，最重要的是，是他具廣博的知識、平衡的思想、完整的性格，能高贍遠矚與綜觀全局，知如何協調各種不同的人民、團體的觀點與利益。
一個行政專家乃是在行政進程中憑其專門知識與技術以服務的人員。
九、 行政專家與行政通才成怎樣的互補關係？組織階層不同的公務人員對專家條件與通才條件之需求有何不同？試說明之。
答：
1. 行政專家與行政通的互補關係
傳統較單純的農業社會，主要為通才行政。但隨工商業社會之興起，社會分工精細，知識也分門別類又專精，相應而來的就是出現「專家行政」。政府行政部門政策的決定，雖出自高級文官或政務官，但其決定政策的過程，往往接受行政專家的意見與指導。在實現政策過程中又大大靠著行政專家的知能、經驗及努力。
但行政專家不是萬能的，更不是萬靈的。專家不但在運用上有其限制與一定的範圍，且實際上亦有其缺陷與偏頗，以及支離破碎的流弊。因為專家的知識與經驗不獨是侷限的，而且其觀點也是孤立的。且專家每自視甚高，自信過分，自傲而好辯，不易接受他人意見。
為期達到專家與通才的互補效果，現代政府的行政，一方面，走向專業化；另方面，又需要行政通才。因為兩者各有擅長，各有功能，不可偏廢。
為了矯正專家行政的缺點，行政通才的培養就顯著十分重要。二次世界大戰以後，美國政府對其公務員展開了有系統的訓練計畫，以培養行政通才。各國政府也同樣逐漸開始重視行政通才的培養。
2. 公務人員對專家條件與通才條件之需求
政府中的政務官，既非靠專門知能以任職，亦不以其職務為終身職，其任務在於設計、決策與領導。而政府中的事務官，既是專門人才，亦是永久職業者，其功能在實作與執行。由於兩者之角色功能不同，對於專家條件或通才條件之需求亦不同，對於專家條件與通才條件的需求比例自亦不同。
行政學者張潤書將「行政組織」劃分為為四個層級，然後指出：
(1) 最高決策層係政務官的地位，負責政策的制定，在此一層級者應具備完全的通才條件。
(2) 在高層的人員，可以簡任或十至十四職等的公務人員為代表，他們所需通才與專才的條件幾乎是各佔二分之一。
(3) 在中層的人員，可以荐任或六至九職等的公務人員為代表，他們所需的專業知識遠大於通才的條件。
(4) 最基層的人員，則以委任或一至五職等的人員為代表，他們所需的條件是以專業為主，約佔百分之九十五左右。
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第十章 財務行政概論
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關鍵詞彙
財政行政：財務行政取於公共行政的心臟的地位。其要義是指政府機關或企業機構處理財務事項，及與此有關的組織與管理之制度及運作。
決算：執行預算結果的最後報告。
預算：係一個國家政府，在一定時間內（通常為一年），觀察周圍環境，根據既定施政方針，以國家資源和國民負擔能力為估計基礎，而預定的政費收支計畫書。
審計：乃對政府財政收支活動之監督、查證、評議及提建議改進組織與管理的活動過程。
單式預算：將國家一切收支全部編入單一預算之中，因之，傳統預算制度，亦稱「單一預算制度」，這是一種以「控制」為中心的預算制度，也是民主政治的工具。
複式預算：以達成經濟政策任務為目標的預算制度。
績效預算：此制度是以實現科學管理效果為目標的預算制度。
零基預算：指預算的編製，是根據目的、方法、與資源，作基本的重行評估，無需參考以往的什麼資料。
設計計劃預算：設計計畫預算制度，亦稱企劃預算制度，是：(1)將目標的設計（Planning）、(2)計畫的擬定（Programming）與(3)預算的籌畫（Budgeting）三者相結合而成的一種預算制度。本制度是以「設計」為中心，以分析為手段，而以提高行政效率為目的，它與控制為中心的傳統預算制度，以管理為中心的績效預算制度均不相同。
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一、 試分析財務行政的意義。
答：
財務行政取於公共行政的心臟的地位。「所謂財務行政」，其要義是指政府機關或企業機構處理財務事項，及與此有關的組織與管理之制度及運作。目的在執行財政政策及完成公共政策。茲再析其主要涵義如下次：
1. 所謂政府機關或企業機構的財務事項所包括的範圍，實際上乃指政府機構或企業組織的財務計畫之制訂、執行與考核，而以預算問題為中心，自編製預算開始，至決策公布終了。
財務事項共經歷五個部份，表現為五個制度：
(1) 預算制度
(2) 收支制度或公庫制度，在一國之中央政府稱「國庫制度」
(3) 會計制度
(4) 決算制度
(5) 審計制度
故所謂政府機關或企業機構之財務行政，即指預算、收支、會計、決算、暨審計等制度及運作之總和。
2. 所謂組織與管理（Organization and
Management），係行政的要素，組織（結構）乃行政之靜態面，管理（過程）則為行政的動態面。
此兩者為政府機關或企業機構實施其政策及工作計畫所必須具備之條件。組織乃指各機構與機構間，及各機構的人員與人員間，其職權分工與配合，其間存有權威結構及工作結構。管理乃指如何運用組織及資源，領導所有人員，使各在其職權範圍內，完成指定之任務。研究財務行政之組織與管理，主要係討論經過何種結構、程序與方法，始能真正管理政府或企業體之財務，使收入計畫與支出計畫，均能合理而又合乎人民或企業主的需要。
3. 財務行政之主要目的在實現財務政策及公共政策：財政政策之訂定，必須根據政府或企業體之施政方針與計畫；而此施政方針與計畫，又旨在實現人民或企業主的願望，亦即公共政策。
二、 「財務行政」有何特性？試分析說明之。
答：
1. 為庶政之母的基礎性：
政府的一切施政措施均需用錢，故說「財政為庶政之母」。財政問題獲得適當解決後，一切政務才能順利推展，可見做為財政之一環的財務行政，乃為其他行政的基礎與根本。換從另一角度說，財務行政係以預算為中心；而預算就是用金錢數字表示的行政計畫，所以政府的所有措施，均以預算為依據，可見財務行政為現代行政的中心。
2. 具有分工合作的連環性：
財務行政的實施，雖分為預算、收支、會計、決算及審計諸步驟，在各階段皆由不同的機關主持之、辦理之，表面看似分離獨立的活動；其實這些活動都是彼此銜接，相互貫通，而為一首尾呼應、環節相結的完整體，相依相需，配合運用，缺一不可。
預算是設計、是計畫。收支與會計是計畫之執行。決算與審計乃是計畫執行效果的考核。可知「財務行政」乃是一連續不斷的完整計畫，也是設計、執行、考核行政三聯制的運用。彼此貫通聯繫，環節相扣，不可缺離。這是財務行政的一大特性。
3. 有與建制具來的控制性：
財務行政是一種控制性的運用。就政治而言，財務行政制度的產生，是由於人民欲對專制君主施以控制，徵收租稅要獲得人民代表所組成的議會的通過或同意；支出公款亦須遵守一定的規則，受一定的限制。就行政而言，今日預算制度的最大功用在於計畫與指導，為行政控制的有效工具。至於會計制度乃是預算執行的記載與考查，仍是行政上的控制作用。決算與審計及是財政監督與行政考核的具體實施，其涵義仍以統制為主題。
4. 具有財政與行政的雙重性：
財務行政，一方面是「財政」之一環。現代「財政學」之內容，一般包括四部門：即(1)收入論、(2)支出論、(3)公債論及(4)財務論。前三者為「純財政學」或「實質的財政學」，係以經濟學為基礎，研究國家財政政策如何制訂。後者討論實施財政政策之程序與方法，亦即形式的財政學，係從行政方面研究如何將國家之財政政策，付諸實施。
但另方面，財務行政同時又為「公共行政」之一環。公共行政，其廣義的定義為：政府為服務大眾，因執行政策、實施計畫，而所為一切行為之總和。狹義言之，即指財務、人事及總務三方面事務之管理。由前述可見財務行政為具有財政與行政之雙重性。
三、 何謂預算？預算有何種重要功能？試說明之。
答：
1. 預算：
就是數字表達施政計畫。係一個國家政府，在一定時間內（通常為一年），觀察周圍環境，根據既定施政方針，以國家資源和國民負擔能力為估計基礎，而預定的政費收支計畫書。
任何一個民主國家的預算，都必須經過民意代表的同意，方可成為法定預算。因之，預算之成立，不僅要具備法律的形式，同時還須經過立法程序；預算的內，不僅有強制性，同時又有固定性，完全具備法律的效果。我國預算法規定，中央政府總預算應於五月底以前由立法院議決，並於六月十五日 以前由總統公布之。
2. 預算重要功能：
(1) 具有議會控制政府的功能：
預算是國民藉以監督政府施政的工具和樞紐。現代民主國家議會皆具握有財政大權，政府預算案須經議會通過。這是「主權在民」的具體表現，亦為議會對政府有效控制之手段。如此可防止政府橫徵暴斂，避免浪費公帑，藉以減輕人民負擔。
(2) 具有實現經濟政策的功能：
現代進步國家的政府，打破傳統的財務收支平衡的原則，亦即放棄短期的收支平衡，而求長期的經濟平衡，以促進經濟成長與繁榮，並做為實現經濟福利的一種手段。
(3) 具有財務統制的功能：
「預算」一方面可做為實現財務收支平衡的工具；另方面，預算在財務的支出方面有確定的標準，對於財務上的浪費、移用或不實、不合理的支出，在實施的過程中，可依此標準作嚴格的控制，以充分實現政府財務的合理性。
(4) 做為行政管理的樞紐：
行政之程序，最主要有三：即(1)設計、(2)執行與(3)考核。此三項程序之進行，實際上均須以預算為中心。
○1就設計論：
政府機任何計畫之設計，其首要考慮之一即為經費。經費之籌劃與分配即為預算。故設計與預算自始即應相輔而行，預算為以數字表達之計畫，而計畫為預算之書面說明，兩者乃一體之兩面。
○2就執行論：
在執行過程中，施政計畫之進行與分配預算之控制亦屬一體兩面，必須相輔而行。
○3就考核論：
一切計畫實施以後的考核工作，自應就不同角度來執行，但其中最有力的考核工具仍為預算，即指下一會計年度預算之審核。按政府各種施政計畫，其以往年執行之效果如何。非但行政部門以此為尺度以核定各機關之概算。即立法機關亦須依據過去成效，審議預算案。換言之，下一年度預算能否通過，端視考核之結果能否使人滿意。
四、 預算制度，從演進的而言，其形成發展出來的組織類型
答；
1. 傳統（單式）預算制度
2. 複式預算制度
3. 績效預算制度
4. 設計計畫預算制度
5. 零基預算制度
五、 何謂傳統（單式）預算制度？有何優、缺點？試說明之。
答：
1. 傳統（單式）預算制度：
傳統的預算雖為國家施政所需的財政計畫，與人民監督財政的工具，但考其原始用意，則純為人民對政府的支出予以適的限制，其重點在避免支出浪費，與禁止徵斂無度；而其終極目的，則為減輕人民的負擔，除此之外，別無其他積極作用，此純基於當時自由放任的經濟活動為最高原則，對政府的措施則加以限制，以利個人經濟的自由發展。
因此，政府預算的編製，原則上只在「量入為出」與「收支平衡」；內容上只在將國家一切收支全部編入單一預算之中，因之，傳統預算制度，亦稱「單一預算制度」，這是一種以「控制」為中心的預算制度，也是民主政治的工具。
此類預算制度，既將國家一切財政收支編入單一預算之中，對各項經費的究為經常費用或資本性支出，一概不加區別。並按機關別編列，分經常費與臨時費，再以人員或事務數額，按一定標準，分別計算人事費、事務費、維護費、旅運費、材料費、設備費等，僅顯示各該費用之數字，而對於施政計畫與收支預算配合上，不能作財務上的對照。換言之，對於政府之完成一項工作或業務需要若干成本，不能作合理精確的計算，因而每一項工作之成效無法在預算中表現，工作考核亦無法在預算中配合辦理。
總之，傳統預算制度，僅注重支出預算的政治性監督，而缺乏經濟上的企劃控制。此種預算制度亦稱「費用預算制度」。
2. 優缺點：
(1) 優點：
○1編製簡單、易於控制，對於經費之分配，同時達到表面均衡。
○2民意代表很容易明瞭國家財政的全貌，以便監督與控制政府各部門的活動
(2) 缺點：
○1預算科目的分類，主要的在便於議會的審議，對年度內的政務活動不能提供正確的記錄
○2支出按機關別編列，並非按政府提供服務的性質，故欲計算政府某項服務的成本幾乎不可能，對各部門業務的處理效率，亦甚難明瞭。
○3各種經費不按性質區分，易言之，即對經常帳與資本帳不加區分。此在政府活動屬一般性政務時，尚無大礙，但在政府的經濟功能日益擴張，對社會經濟有重大影響時，該種缺點則十分嚴重。
○4堅守預算平衡原則，而且以租稅收入應付政府支出。但現代國家的租稅收入，隨經濟的循環而變動，而政府支出在蕭條期間需要大量增加，如果預算求每年平衡，而不注重未來發展，則經濟不穩定的程度必更為劇烈。
○5僅注意逐年費用增減之比率，不計較成效之高低或有無，導致「消化預算」之惡習，浪費公帑，且不能避免預算之總額之日益膨脹現象，乃是一種「投入」取向的預算，並不參照計畫或生產情形，因此不能建立投入與產出間的關係，無法比較逐年各機關間的相對有效性，或比較獲致相同的最後產品之各種不同方法。
六、 何謂複式預算制度？有何優、缺點？試說明之。
答：
1. 複式預算制度：
這以達成經濟政策任務為目標的預算制度。
由於傳統預算的形式，不能適應當前的需要，乃有預算改革之議。此一趨勢主要受到下列三種因素的影響：
(1) 1930年代的經濟大恐慌與第二次世界大戰的財政經驗與教訓。
(2) 1936年以來經濟財政理論的發展，人們認清現代政府預算的功能，不應僅以監督政府支出的消極目的為限，更應較積極地發揮預算的經濟功能，使預算達成經濟政策的任務。易言之，以預算為挽救經濟恐慌與發展經濟的工具。
(3) 立法部門與行政部門的改變：晚近以來，由於福利國家觀念的興起，行政部門與立法部門不但不像過去尖銳的對立，卻進而積極的共謀引導政治活動並重視預算對社會經濟的影響，以適應國民經濟的需要。因此，預算的消極控制與監督作用，已不若往昔重要。為適應上述趨勢的需要，複式預算制度乃應運而生。丹麥雖於1927年最先將預算分為普通預算與資本預算，但以瑞典在1930年代所實行者最著成效。
2. 優缺點：
(1) 優點：
○1複式預算的編製，足以明瞭資本形成的資金來源，並了解公共資本的蓄積動向。
○2經常預算與資本預算的劃分，政府得按輕重緩急，衡量經常與資本支出，便於考核經常支出，並以結餘資金用於投資。
○3複式預算使財政的運用不再受狹義的（年度）預算平衡觀念的拘束，使資本支出得按經濟情況予以必要的調節。
○4後進國家訂定長期經濟建設計畫時，複式預算能使每年預算與該項長期計畫，保持明確而密切的連繫。
上說四點，已說明複式預算制度中，資本預算成為獨立預算後，一方面有助於資本的形成；另一方面，確立了長期平衡的觀念，但複式預算制度的作用仍有其限度。採行之後，不可一味認為經常收入僅能充作經常支出；而政府投資所需資金，須完全依賴借入，若如此泥古不化，反而妨害了財政收支的彈性運用。另外，也不應將資本預算視為政府財政赤字方便的處理之法。
(2) 缺點：
○1資本預算因為動員資源促進經濟發展的工具，但後進國家的主政者，為炫耀經濟發展過程，可能盡量加強資本支出，而過分節省經常支出；重視物質投資，而忽視教育、衛生等項增進國民智力、體力的投資。
○2資本預算固為資產或企業管理的工具，然後進國家採用此一預算，若盡以公債從事投資，而以租稅收入供應經常支卞，勢必形成資本支出過度膨脹現象，反非經濟之福。
○3舉債投資，前一世代對後一世代所遺留的資本資產為數雖不少，而後代使用的負擔究竟增加若干，也難確定。
七、 試說明「績效預算制度」之意義，並加以評估。
答：
此制度是以實現科學管理效果為目標的預算制度。
預算制度的重要任務，為便於對行政部門各類活動的控制與評價，決定政府活動的適當水準，以利一國經濟的正常運行。傳統預算制度對於「控制」一項任務尚能勝任，對於「評價」的任務則不能有效達成，為補救傳統預算的缺點，於是有「績效預算」的倡行。
換言之，近年來的政府行政管理，多用企業管理的方法，將成本分析應用於預算控制而設計出來的績效預算，其主要作用在使施政計畫與支出預算兩相適應與控制，是一種「產出」的為取向，以科學管理為中心，特別重視產出的績效之預算制度，實為科學的財務管理制度。
績效預算制度的意義（Performance Budgeting System）
績效預算是基於政府的職能（Function）、業務（Activities）與計畫（Projects）所編之預算；績效預算將注意一般重要工作之執行，或服務之提供，而不著眼於人員勞動、用品、設備等事物之取得。「預算」最重要之事，係工作或服務之完成及該項工作或服務將付若干成本。「績效預算」一詞，為美國行政機關組織委員會，於一九四九年對國會報告中所提出的。
由上述可知，績效預算的目的，在便利政府於會計年度內，完成各項工作計畫與所列舉的具體建議，其編製是以政府應做的工作或應提供的服務事項為基礎，並彙總表示每一工作與服務事項所需成本。
績效預算以政事、施政計畫、工作計畫、或業務計畫為預算科目的分類。政事即政府組織內部全部工作的廣泛分類：如：國防、教育、交通等；施政計畫，為政事的再分類，亦即政事內所包含的分項工作，如道路行政為一項主要政事，可再分為若干施政計畫，如街道、路燈、交通管制等。政事為施政計畫的基準；施政計畫本身能反映部分政事，可視為政事的指標。政治與施政計畫皆為立法及最高計畫或業務計畫。績效預算之編列，雖以施政計畫為基礎，但重點置於管理層面，而非規畫層面。
績效預算制度的評估：
績效預算在理論構想，是藉數量化的方法，提高行政的責任感，並增進工作效率。其方法為：
1. 將企業的成本觀念引用到政府機關。
2. 尋求工作衡量單位，計算每一單位所耗用的成本。
3. 就過去成果與現行計畫比較考核費用有無增減。
4. 將各機關同性質的工作所耗用經費相互比較，藉由考核行政管理的效率，並加以改進。
5. 比較各項工作費用的高低及相互關係，以明瞭在總預算中所佔的比重。
簡言之，在績效預算下，按計畫決定預算，按預算計算成本，按成本表現效率，按效率實行考核。績效預算最基本的概念是在追求「花多少錢」，與「作多少事」的兩相結合，從預算的編製開始，經過預算的執行，一直到預算的考核，都有連貫的系統及精密的計算，其優點是使施政計畫與支出預算能相互適應與控制。更簡單的說，就是計畫與預算的密切配合，是一種科學的財務管理制度。
但此種制度亦有實施上的困難。因為一般行政機關的工作單位通常是抽象的與無形的，與企業的產品單位完全不同，這就是行政機關推行績效預算不易有顯著成效的癥結所在。另一弱點就是，各單位的均欲積極表現其績效良好，導致本位主義特別濃厚，缺乏整體和表程觀念。
但若不以機械的數量化去計算行政的數量化、則績效預算的採行，在政府財務的科學管理方面，仍屬一種進步的表現，而且對立法部門的預算審議，審計機關的財務審核，均可提供具體參考資料，而對整個財務行政的改進必有助益。
八、 試說明「設計計畫預算制度」的優點及其實施上之困難。
答：
1. 設計計畫預算制度的基本概念：
設計計畫預算制度（Planning-Programming-Budgeting System 簡稱PPBS），乃是明瞭一國經濟的現狀與潛能，以及國家當前所欲達成的目標與可運用的資源，利用一切分析工具，評估各公共計畫的成本與效益，協助國家最高當局擬最佳決策，以利國家資源的合理分派使用。
設計計畫預算制度，亦稱企劃預算制度，是：(1)將目標的設計（Planning）、(2)計畫的擬定（Programming）與(3)預算的籌畫（Budgeting）三者相結合而成的一種預算制度。本制度是以「設計」為中心，以分析為手段，而以提高行政效率為目的，它與控制為中心的傳統預算制度，以管理為中心的績效預算制度均不相同。
「設計計畫預算制度」，淵源於一九一五年杜邦公司所引進的計畫預算（Programming-Budgeting）觀念，但當時未受重視。自一九四九年至一九六０年間，美國蘭德公司為美國空軍研究有關武器系統分析之計畫時，在原始發明人諾維克的推動下，方發展形成設計計畫預算。一九六一年美國國防部麥納瑪拉將此制推行於國防部，數年以後，咸認為相當成功。美國總統詹森於一九六五年，指示聯邦政府全面採行設計計畫預算制度。
設計計畫預算的編製可分為三個階段
(1) 第一階為設計的策訂（Planning）
是指將機關的長期目標予以明確的設定，並擬訂達成該目標的各種可行方案，然後個別予以評價或選擇。
(2) 第二階段為計畫的作成（Programming）
就第一階段所擬訂的方案，確定一個對將來比較確實推算的期間（通常為五年），預估可能產生的成本與所需成本，作時間上的妥善分配。
(3) 第三階段為預算的編列（Budgeting）
計畫的策訂及細目計畫的作成兩階段所決定的成果，籌措被採行計畫所需的年度經費，予編製預算。
2. 設計計畫預算的優點：
(1) 將目標設計、計畫的擬訂、及預算的籌編三種作業程序結合，建立一貫作業觀念，並輔精密的數量方法，使預算更臻完善，提昇政府機關營運效率。
(2) 對長期經建計畫，提供了有效的技術，予政府以選擇計畫的優先順序；並對資源長期負擔的研究，提供了明確的指標。
(3) 將預算作業與管理功能結合，增進了行政效率，使預算之分配產生更大的效益。
(4) 對預算所列的一切計畫，經常檢討，不限於一年一年的考慮；具彈性反應的能力，計畫可依財務狀的變動或需要的改變而調整。
3. 設計計畫預算的缺點：
(1) 在推演出一套適當的「任務」或績效的標準，即所涉及數量化的問題不易解決。
(2) 當一個機關同時從事數種不同的計畫時，機構內攤於各計畫的成本，不易精確求得，因為該機構目標並非單一，目標間的評估即難予進行。
(3) 預算書成立後，決策者常難分析各計畫間的相互依存性。
(4) 一旦選擇績效標準後，成本與效益的評估問題，再著若有不同單位欲完成共同目標時，本位主義的作風，亦難使設計計劃預算達成理想。
(5) 設計計畫預算太側重管理科學及經濟分析等的數量分析技術，如此常造成衡量抉擇的過程中，只看「有形」的一面。然而，政府支出有極大部分，含有社會、政治及至心理因素，而此類因素是無法估計的，且純經濟效益的考量，難滿足人民的需求。而由於太依賴專門知識與技術，使基層機關及一般公務員難以接受。
因此之故，設計計畫預算制度及非普遍可以適用。執行上，還是以容易作成本效益計算的計畫為主。
九、 何謂零基預算制度？此制有何效益與缺點？試說明之。
答：
1. 零基預算制度：
零基預算制度（Zero Basis Budgeting System，簡稱ZBBS）於一九七０年美國德州儀器公司開始試行，結果十分成功。復由創始人彼得．皮爾於【哈佛商業評論】（Harvard Business Review）為文鼓吹，引起當時喬治亞州長吉米．卡特的注意，於是彼得．皮爾被延攬至該州，為其設計該州各機關的零基預算作業方法，自始該種預算制度即普遍被民間企業及政府機構所採行。一九七七年吉米．卡特主任白宮擔任總統，同年二月即函令聯邦政府所有部門及機關首長，一律採行「零基預算」，此後，各州政府亦紛紛採行。
2. 零基預算的概念
「零基預算」在學術界尚未完全確定成為一項主要的管理方法，故未有公認的定義。就最精確的的意義言，「零基預算」意指預算的編製，是根據目的、方法、與資源，作基本的重行評估，無需參考以往的什麼資料。彼德．沙倫（Pete Sarant）曾經綜合作成如下的定義：「零基預算是一項技術，它補充與連結現有設計、預算與檢討的程。它評定有效達成訂定效益的抉擇，及利用有限資源的有效方法。它是具有彈性的管理方式，注意系統化的檢討與評定當期計畫或業務的資金與績效水準，提供重行分配資源可信的理論基礎。」依創始人彼得．皮爾的說法為：零基預算制度是一種規劃及預算之程，要求每一單位主管於申請預算時，應自計畫之起點開始，故名之為「零基」，並將審核與驗證工作乃由各單位主管負責，詳為說明需求預算之適當性。採行此一方式，是將每一項業務或活動均視為一項個別的「決策案」（Decision Package），然後以系統化之分析方法，就各個決策案加以評估，再按其重要程度，逐一評定各決策案之排名高低優先順序。
3. 零基預算的編製方法：
(1) 訂定年度目標
(2) 建立決策單位
(3) 編製決策案
(4) 審核決策案
(5) 排列各決案的優先順序
(6) 彙編年度預算
4. 零基預算的主要特徵：
(1) 牽涉預算與施政程序中各級主管人員
(2) 針對每一決策單位個別計畫、業務或其它職能之評估，作焦點評定。
(3) 設定機關內所有管理層次的目標，針對目標可以辨認與衡量其成就。
(4) 評定達成目標的抉擇方法。
(5) 分析達成目標不同預算金額或績效水準的可能影響。
(6) 使用「決策方案」作為預算的檢討、分析、與決策的主要工具。
(7) 排列計畫、業務、資金水準，與重行分配資源的優先順序。
5. 零基預算的效益
(1) 集中注意預算程序於目標綜合分析，與達成目標的計畫發展。
(2) 綜合設計、評估、與預算成單一程序。
(3) 擴張基層管理人員參與評估、設計與預算。
(4) 促使各級主管人員仔細評估其新、舊施政與特定業務、清晰辨認成本效果。
(5) 辨認配合目標所需的抉擇方法。
(6) 辨認計畫間與計畫內的調換。
(7) 提供各級主管人員以結合預算請求與決策有關優先的良好資訊。
6. 零基預算制度的限制和缺點
(1) 並非任何業務活動均可適用零基預算的作業程序，須能確定該項活動成本與效益間直接關係者，方可適用。而且採用此制度須有充足之專門人才及建立完善的管理資訊系統，否則易流於形式。
(2) 要排列各決策案的優先順序頗難，因各項計畫計畫之性質、目的不同；且不易建立適當的衡量標準，故審核時易受主觀見解及本位主義影響。而且編製零基預算須各階層人員參與，增加工作負荷負和作業成本，如此將影響預算編製之時間與效率。
美國自一九八一年雷根總統上臺之後，有關「零基預算」此一名詞，已不再在官方預算文書出現，從各種跡象來看，美國聯邦政府已不熱衷此制。
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第十一章 行政理念
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關鍵詞彙
公共性：公共性指議題或事情具有公共性質，它乃形容詞之義
公共利益：不特定多數人的共同利益（受益或好處），實質意義或象徵意義均可
政府三R角色：“Responsive”（回應民眾的利益）、“Representative”（代表民眾的利益）、“Responsible”（負責完成所應的任務）
五M行政價值：手段（Means）、倫理（Morality）、民眾（Multitude）、市場（Market）、任務（Mission）
專業理性：行政機關及行政人員的專業理性概念是指其在政府管理過程，應用專業知能影響政策目標的設定及改變，強調公共利益，相信公共問題可藉由科學予以解決、注重技術分析，主張窮盡最大可能發展各種備選方案及評量方案後果，以及當認為政務首長指示或外界需求不妥時，勇於說服務辨正。
政治回應：在政府管理過程中，行政機關及行政人員應肯定並支持機關首長及民選行政首長的施政構想及抱負、尊重、注重及諮詢政黨、社會團體的意見及一般民意，相信行政的政治意涵及決策的協商妥協是無可避免的，願意公開決策資訊，不堅持貫徹不受歡迎的法令及政策（朝令錯、夕改之）。
基本兩難困局：「行政機關是民主社會的主人或僕人？是獨立機關或是政治工具？如是僕人或政治工具，那為誰服務」。
行政政治二分法：強調政府的民主控制及依法治理、政治人物制定政策、行政人員執行政策、行政裁量雖被允許與期待，但不可僭越政策規劃領域，雙方的各自獨立不僅有助於消除政府腐敗，亦能避免政治干預行政運作所衍生的無效率。
非政治的行政學
公共的企業管理
新公共行政
政策混合模式：政策制訂被視為政治人物與行政人員雙方職能的混合。
行政混合模式：是政策混合模式的反向邏輯推論模式，強調議會或政務首長對行政要有影響力並深入。
政策夥伴模式：行政人員具有提升平等及參與價值與反對政治人物危害政治上無勢群體行動之倫理義務，提倡擴張專業行政人員的角色扮演，以匡政政策過程中，因為立法機關的代表性不足，以及民眾之間的不均衡組織及參與，所導致的低落現象。
行政政治分立二元模式：符合部份事實、提供依據民主理論以衡量雙方適當行為的規範性標準之兩項厘由，至今頑強殘存。
借用性學科
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一、 思考「公共」對「公共行政」（行政學）的重要性。
答：
從最抽象的哲學或理念層次而言，「公共行政」有個亙古不變的本質，那就是公共（the public）的的特性。雖然傅德瑞克森（H. George
Frederickson , 1934~）將「行政學」形容為是「一門借用性學科」（a borrowing
field），理論內涵經常借用或取經於企業管理、心理、經濟、社會學等其他較成熟的學科，不失為一針見血的批評，但是事實上就是這個「公共」的本質，才能使公共行政（行政學）不論做為一門獨立的學科，或是做為一種專業，足與其他學科或專業有所重大區別的基石所在。
行政的學術與實務研究絕不可忽略「公共」一詞的重要性，否則公共行政教育將失去獨特性，與企業管理教育沒有什麼區別，而長久以來，矢志成為一門值得探討之學科的努力也就付諸流水。道理一點就通，因為：
1. 公共義務或公共職責（public
accountability，應為及不應為）的不可替代性
2. 公部門之管制及服務不同於私部門之市場機能及利潤
3. 依法行政之行政理則不同於追求利潤之經濟原則。
均可察知政府機關的公共或公益特性，迥然不同於民營企業的自利特性。所以，公共行政不能只重視行政過程及管理技術，不能毫無保留地接受所謂不分公私組織均可適用的「一般管理通則或管理科學通則」（generic principles of management）；必須也強調、甚至更要強調公共行政對提昇社會公道、捍衛民主價值、強化公民素質的使命與貢獻，進而反省本身的公共特性，致力於「良官」（virtuous administrator、honorable bureaucrat）的培育。
二、 說明公共的基本涵義，以及公共對象為何不易確認。
答：
1. 實質涵義：
「公共」的實質意義就是「公共利益」，雖然少數持悲觀看法的學者認為人類社會並無公共利益的存在，但多數的政治學者或社會科學學者仍然堅信公共利益不僅存在，具是團體生活的準則與追求目標。
行政機關的所作所為應有益於民眾福祉，使社會的未來發展能夠實踐先前的理想目標，例如：教育機會均等、充分就業等。有關公共事務的所有價值，均可統含在「公共利益」概念之下，例如，我國＜憲法前言＞所提的「鞏固國權、保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利」即為「公共利益」的用語及揭示之一。學者施能傑（1960~）教授因而直指「公共行政」的「公共」就是為公共利益服務，將公共的意志與公共價值做為行政行為的論證基礎，以及行使裁量及執行法令的參考來源。
2. 指涉對象：
「公共」的第二層意義是指「公共利益」的「指涉對象」到底有多大，就與行政機關為處理解決公共問題所因應的政策目標、施政計畫、法令增刪修廢、或裁權限的關聯程度有別的民眾：(1)核心民眾、(2)關心民眾、(3)冷漠民眾。關於
3. 公共行政之公共對象究所何指的問題，傅德瑞克森（H.
George Frederickson , 1934~）認為雖無一致性的理論，但有各種見解和看法。傅德瑞克森將之歸納成以下五種模式：
(3) 多元團體模式：
公共對象是指利益團體，社會上有許多利益相同的個人組成利益團體，競向政府施以遊說及壓力，以謀自我利益的取得、增強及維護、「眾多團體互動的淨值」（net result of groups interaction）。就是公共利益。該派理論的缺失計有：
○1自由競爭的公共市場是虛構的，團體之間的資源並非平等，經濟性或社會性弱勢團體的需求及問題經常乏人問津。
○2各個團體利益的總和不能等同於整體性公共利益（即部分的總合不等於整體），很難對「公共目的」（public ends）或「普遍性公共關懷」（generalizes public
concerns）形成真正的公共思維。
(4) 公共選擇模式
「公共選擇」（Public Choice）模式對公共的詮釋相當近似於多元團體模式，兩者皆從個人立場推論公共涵義。該派理論試圖將市場經濟學應用在公共部門的分析，主張公共社會就是經濟市場，公共或社會利益就是每個成員依其功利本位觀點計算個人利益的總和，所謂的公共對象是指政府功能的消費者（Consumer），政府的職責是在提供一個安全秩序的穩定環境，好讓個人（消費者）依其功利理性，自由地追求計算自我效益。該派理論的缺失，計有：
○1帶來規範性的負效果，每人視自利為最大化就是美德，較少關注群體價值或更大的公益。
○2忽視弱勢團體
○3政府官員被推論為只求權力、特權及金錢報償的「惡官」，敗壞民眾對政府的信心。
(5) 代議政治模式
公共對象是指民選首長及民意代表，他們因是民選，故最具資格代表民眾。行政人員必須執行國會通過的法律，服從上級的命令，行使裁量權行為時亦須首長是瞻。該派理論的缺失有：
○1就政府體系的社會人口代表性言，行政人員較能普遍地取才於社會各階層及各行各業，其社會人口代表性向來高過民選首長。
○2選舉雖是正當合法性的基石，但俗話有謂：「選民只在投票日享有自由」，民選首長及民意代表的言行經常被許多民眾及團體批評未能善盡職責。
(6) 服務顧客模式
公共對象是指得到第一線行政人員（Street-level damin-strator）服務或管制的個人及團體，例如：學校兒童是教育機關、校長、教師的服務顧客（Client），犯罪者及受害者是檢警、監所人員的服務顧客（前者，服刑、後者，保護），有所得者是稅務人員的服務顧客，心理或生理障礙是醫衛人員的服務顧客。該派理論的確為公共的指涉對象帶來既新穎又有意義的註解，然而第一線行政人員的資源分配經常不足以及異化疏離（alienation）的傾向，其主張仍屬微弱，難登主流地位。
(7) 公民資格模式
公共對象是指知識又肯參與公共事務的公民，這些「良民」（Virtuous citizen）不僅關心個人利益，也會關心公共利益。行政機關應廣開大門，透過多樣方法（社區集會、資訊公開、民意調查去發掘、教育、擴大兼具能力與意願的公民，協助他們積極參與公共管理。該派理論的優點是體認優秀公民對行政效能的重要性，進而激發公民對公共利益的共識，其缺點是忽略了公共問題的複雜性、專業知識的必需性、參與的激勵問題等不易克服的障礙。
由上分析可知，公共行政的公共性是個非常抽象性、不確定性的理念，它是政府及行政機關所有行為正當合法化的基礎，也是公共行政實踐民主的必然之舉。
三、 說明公共行政應追求的那些價值。
答：
在公共特性下，「公共行政」應該追求什麼價值？基本上，這會隨著公共行政概念的意義的不同理解而有不同的相對價值。若認為公共行政是強調利用科學管理的方法，從事結構與過程的有效安排，確實運用各項資源，以達組織的目標，其所追求的價值不外乎效率、經濟、效能、生產力、專業理性價值；若強調公共行政處理的是有意義的社會實務（social practice），貴在經由行政機關與外部環境的意義溝通，以建構共識性的典則，達成共赴事功的目的，其所追求的價值的則為自由、平等、公道、正義等倫理性價值。
吳定（1942~）教授指出現代政府要扮演好「三R角色」：“Responsive”（回應民眾的利益）、“Representative”（代表民眾的利益）、“Responsible”（負責完成所應的任務），為發揮政府這三項角色，「公共行政」在追求三項價值：
1. 效率（Efficiency）：如何管理機關組織，俾有效地完成工作。
2. 回應（Responsive）：因應社會大眾參與影響公共事務，做好變遷管理。
3. 前瞻（Proactive）：以積極主動的自許，引導社會的變遷。
有關公共行政的追求價值，或可換個基本的探討角度，從傳統行政學與新興行政學
的基本假定不同處，體會到公共行政追求價值的多樣性
四、 思考行政價值為何不能只限於「行政或管理面」的價值。
答：
從傳統行政學與新興行政學的基本假定不同處，體會到公共行政追求價值的多樣性。韓裔美籍學者全鍾燮（Jong S. Jun）對行政學基本假定曾做了有了解說，頗值參考引借。請見下表：
傳統行政學基本假定 新興行政學基本假定
行政、政治二分法 ←→ 行政、政治交互相關
行政中立 ←→ 倫理責任
效率與生產力 ←→ 效能（解決問題）
集權與控制 ←→ 分權與參與
跨文化比較 ←→ 跨文化及區域比較
功能維持 ←→ 功能及職責的重新設計
廣泛性、理性的規劃 ←→ 參與性、社會性的規劃
被動性解困、改變與學習 ←→ 主動性解困、改變與學習
事實與價值的分立 ←→ 事實與價值的檢討
強調利益團體的影響 ←→ 強調多元與參與的民主
重視專家 ←→ 重視公民
垂直協調與權威關係 ←→ 水平合作與人際網路
充裕資源下組織成長 ←→ 有限資源下表現卓越
資訊累積 ←→ 資訊分享與交流
資料來源：Jong S. Jun , Public Administration : Design and Problem Solving ,
New Yoke : Macmillan , 1986 , P.50
由上分析可知，公共行政追求的價值多樣化，而且彼此出現相容性（compatible）問題。
而從顧塞爾的「五M行政」價值，不難發現公共行政必須同時重視「公共面」或「政治面」－行政民主化，以及「行政面」或「管理面」－行政專業化。
五、 了解學者吳定「政府三R角色」與顧塞爾的「五M行政價值」內容。
答：
1. 吳定（1942~）教授指出現代政府要扮演好「三R角色」：
(1) “Responsive”（回應民眾的利益）
(2) “Representative”（代表民眾的利益）
(3) “Responsible”（負責完成所應的任務）
2. 顧塞爾的「五M行政價值」
(1) 手段（Means）：行政人員是高層權威的被動性工具，執行法律及服從命令是其職責所在，且要表現出效率、效能、及時與忠誠的行為。
(2) 倫理（Morality）：行政措施不僅依據民主而行，亦要維持正義、平等、誠實、個人權益等高層倫理性價值。
(3) 民眾（Multitude）：行政人員要直接立即回應民眾需求，讓民眾參與公共管理，影響機關決策，主動發掘民眾問題，協助弱體團體取得應有的服務及權益。
(4) 市場（Market）：公共行政要以市場經濟觀念來主導公共規模，例如：使用者付費、解除限制、服務契約外包、公營事業民營化等措施，阻止政府無限成長。
(5) 任務（Mission）：機關職掌任務雖明定於組織法律中，但行政機關是政府治理過程（governance process）的合法參與者，要適應多變環境，使法律意義與時發展，並秉持長期累積的專業知識去界定公共利益及機關任務的內涵。
從顧塞爾的「五M行政」價值，不難發現公共行政必須同時重視「公共面」或「政治面」－行政民主化，以及「行政面」或「管理面」－行政專業化。
六、 專業民主的兩難與兼顧
答：
行政與政治是相互關聯但不同本質的兩種政府功能系統，前著著重連續、專業、效能等價值，後者強調回應、領導、衝勁等價值。專業行政是行政機關秉持科層理性提昇政府效能的必備組織設計，而民主政治是人類追求自由、平等與人權所較可行的政治制度，故前者是必需的，後者是可欲的，但兩者齊結在政府管理議題上，卻顯現難以兼顧的兩難困局。
七、 說明專業理性的意義。
答：
德國社會學家韋柏（Max Weber , 1864~1920）指出，由於現代社會愈來愈有經濟資本化、政治民主化、思維理性化、人口大量化、管理複雜化等特徵，會使各種組織朝向科層組織模式（bureaucracy）發展，以法定規章及程序做為人群服從與工作管理的主要基礎。
科層組織模式憑其：
1. 專業分工
2. 層級節制
3. 依法辦事
4. 功績管理
等特色，具有能控制、協調及效率達到最大化的理性與技術優越性，儼然成為當代社會處理問題達成任務的最適組織模式工具。
一般而言，政府行政機關是科層化很深的組織。行政機關及行政人員在政府管理過程中，不能呆若木雞、機械行事，一定會帶進或多或少機關累積多年的專業庫藏及其個人的學識經驗，並揮灑法律所授予裁量權限，為公共利益奉獻本於專業的理性力量。
行政機關及行政人員的專業理性概念是指其在政府管理過程，應用專業知能影響政策目標的設定及改變，強調公共利益，相信公共問題可藉由科學予以解決、注重技術分析，主張窮盡最大可能發展各種備選方案及評量方案後果，以及當認為政務首長指示或外界需求不妥時，勇於說服務辨正。
八、 說明政治回應的意義。
答：
政治系統中負責社會價值最高或形式權威性分配的正當合理（Legitimacy）是在立法機關及政務機關，行政機關基本上及初始設立性質是政策執行工具，從事介乎統治者與被統治者之間管制及服務的傳輸及回饋任務。現代政府的行政機關及行政人員雖已實質參與政策制定並有所影響，但民主政治的理念及制度乃是現代社會的運作主體，具有既深且廣的支持與信仰。行政機關及行政人員在事實上無法、在理念上不該獨佔或「篡奪」政府管理的地位及功能。就「主權在民」之民主原則來講，民眾如要求政府履行特定職能，政治權威（立法及政務機關）則當予設立或調整行政機關以示負責，故民主政治的行政是因民意而設並依其發展，行政機關的政策及作業是要反應社會的變遷及民眾的好惡。簡而言之，行政機關及行政人員須對政治系統的動態內涵有所回應（responsive），不因其常任性質受到法律保障而無動於衷。
行政機關或行政人員的政治回應概念是指「行政表現與外部環境之需求取向及內容，偏好的合致程度」，具體涵義可界定為：在政府管理過程中，行政機關及行政人員應肯定並支持機關首長及民選行政首長的施政構想及抱負、尊重、注重及諮詢政黨、社會團體的意見及一般民意，相信行政的政治意涵及決策的協商妥協是無可避免的，願意公開決策資訊，不堅持貫徹不受歡迎的法令及政策（朝令錯、夕改之）。
九、 了解為何專業理性與政治回應會呈現「兩難困局」。
答：
科層組織是行政機關統合眾多公務員達成龐雜多樣施政計畫的基本性、必然性組織類型，而民主政治則是保障人權與自由平等的較可行政治制度。關於兩者的關係，傳統均持「科層應服膺政治領導，扮演純執行者角色」的普遍性看法與期待，唯隨著政府成長所加諸於政治與行政系統的影響，會有愈來愈多的政府決策功能移出政治系統、轉入行政系統，行政機關已悄然成為政府管理過程的重要一環，承接不少政治功能。因而促生科層與民主的衝突關係探討，素有研究的學者莫雪（Frederick C. Mosher , 1913~1990）以幽默帶諷刺地形容為「民治脫離」：「民主政治由誰治理？已經從直接民主的全民轉為代議政治的民選代表（議員及總統），然後再轉為政務官，最後轉為常任文官，這期間共有三次脫離民治（government by people）。」另外，許多學者常將兩者的衝突形容為當代社會的軸心問題，並紛紛稱之為「科層與參與」、「科層與民主」、「技術與民主」、「專業與政治」或「功績主義與多元主義」的衝突，論著內容一直環繞著「基本兩難困局」（basic dilemma）的論辨：「行政機關是民主社會的主人或僕人？是獨立機關或是政治工具？如是僕人或政治工具，那為誰服務」。
有關專業理性與政治回應何者較為重要的議題，早為二位前輩學者費德瑞區（Carl Joachim Friedrich , 1901~1984）與范納（Her-man
Finer , 1898~1969），在半世紀之前，就對行政責任展開一場傳誦至今的精采論辨。費費瑞區基於科技文明的發達進步，主張行政員需向專業知能負責，引導民眾及政治人物了解公共利益並制定政策，范納則相信「民眾可能不智、但不會為錯」，主張政府活動決定權是專屬民眾及政治人物，縱有缺失亦得經由選舉及政黨等政治途徑加以改進，行政人員只要聽命於政務首長，毌需參與政策制度。
培里（James L. Perry）認為現代行政人員的貼切比喻以「無正當性的權力影武者」（shadowy
figures who exercise powers but who lack legitimacy）最為傳神。在當今複雜的公共管理環境下，行政人員正面臨著五大挑戰：
1. 維護憲政秩序
2. 達成技術才能
3. 處理公共期待
4. 管理複雜任務
5. 表現倫理行為
而在這些挑戰下，培里指出一個好的、有效能的現代行政人員要具備下列七項工作條件：
1. 技術知能
2. 人群知能
3. 概念知能（宏觀知能）
4. 民主制度回應能力
5. 行為結果關切力（有限資源達到最大可能結果）
6. 複雜網絡作業（中介整合異見力及溝通力）
7. 利益平衡力
其實，專業行政與民主政治均是當代自由社會處理公共問題的必要條件，而專業理性與政治回應也都是所肯定及追求的行政理念，「魚與熊掌」實難分出那個較重要及優先，兩者關係雖非和諧圓融，但亦非相互排斥，而是「顧此失彼」的不易相容、時起衝突，需謀平衡的兩難本質局面。故德國行政學者德琳（Hans-Ulrich Derlien）描繪：「現代行政人員無論面臨那種變遷，不管是革命性（突發性）的或是計畫性（漸進性）的變遷，目前正處理一面必須確保『專業知能』（professional expertise），另一方面必須具有『政治回應』（political
responsiveness）」之二大必備功能的平衡壓力之中。
十、 了解「行政、政治二分法」的時代背景，及其興衰。
答：
1. 行政、政治二分法的時代背景：
公共行政一向附屬於已有兩千三百多年歷史的政治領域中，直到一八八七年威爾遜為文呼籲，並在美國行政改革者的推波助瀾下，才走上與政治分離的道路。十九世紀末，美國雖然經濟逐漸成長，國際地位逐漸增，公共支出大幅增加，但公共服務的數量及品質卻不佳，財政結構不良，公務員聲望不振，於是有識之上發起效率運動，要求從事行政改革，澄清吏治，提高行政效率。此時盛行的行政價值為「效率」與經濟，從而，公共行政開始成為政治學的分枝學科，大學的政治系開始訓練處理行政事務的專業人才。此種情況發展到一九二０年代，公共行政開始擁有一定的地位，並且認為公共行政本身烈成為「不帶價值色彩」的科學知識。
行政學界一提及「行政、政治二分法」（dichotomy of administration and politics），必定會想到原始主張人威爾遜。威爾遜於一八八七年發表＜行政的研究＞專論，大聲疾呼行政學研究的重要性與時代性。他在該主張：「行政是政治生活的一部份，是在政治的適當範圍之外。行政問題不是政治問題，雖然政治設定了行政工作，但不應操縱行政的運作。政府的廣泛計畫不是行政，計畫的詳細執行才是行政。」
威爾遜當時是以學術演講及學術期刊發表此文，並在此文中提到「行政學是歷史悠久之政治學研究領域的最近發展成果」、「行政研究是一門事業」，想必他非常渴望行政學能脫離母學－政治學。而自行茁壯成為一門獨立成熟的新興科學，所以認為威爾遜主張行政、政治分立並不為過。
古德諾（Frank J. Goodow , 1859~1939）於一九００年出書《政治與行政》，將國家的功能分為政治與行政二種；政治是政策或國家意志的表現，行政是，政策或國家意志的執行。為有效推行「行政」，行政必須排除政治控制及政黨分贓。
魏勞畢（W. F. Willoughby , 1867~1960）在其一九一九年專書《現代政府》（The Government of Modern States），主張政府權力「傳統三分法」（立法、司法、行政）應修正為「現代五分法」（選舉、立法、司法、政務、行政），並說行政可以與政務等政治功能有所區分，並致力於行政理性化及非政治化的改革。
古立克（Luther H. Gulick , 1892~1990）與尤偉克（Lyndall F.
Urwick , 1891~1983）在一九三七年合篇之傳統理論代表作《行政科學論文集》中，古立克認為政治與行政是兩種異質性功能，必須予以制度分離，如予結合，行政結構一定會產生無效率。另外，此一觀點亦可從古立克為一九三０年代傳統行政學提出的「七字箴言：POSDCRRB」（Planning、Organizing、Staffing、Directing、Coordinating、Reporting、Budgeting），全係技術應用意涵，看出端倪。
2. 行政與政治分離的潮湧：
行政與政治分離的二分主張除了上述幾位學者的開疆宣揚外，尚得助於以下二種學術運動，使其發展為傳統行政學的主流思想之一：
(1) 科學管理運動：
行政與政黨分開後，便能進行科學分析、更具企業管理色彩。不管是公部門或是私企業，行政皆可視為技術過程。此一技術過程的價值假定與科學目標的追求，為「行政學」在二次世界大戰前提供良好的典範領域。
(2) 行為主義運動：
二次世界大戰後，許多行政研究採行行為途徑，忽視價值的結果使得行政與政治的分離關係愈加擴大形成鴻溝。行政學者興趣的是行政過程的描述，而不是行政的目及行政改革，行政發展的目標是成為「公共的企業管理」（public business administration）或「非政治的政治學」（apolitical
science of public administration）。
「行政、政治二分理論」的出現及爾後成為傳統行政學的主流思想之一，是有其時代背景意涵。瓦爾多（Waldo）即言：「兩者分離的主張適巧符合十九世紀末期、二十世紀初期逐漸排斥價值探討的科學概念所需，亦符合朝向朝向專精化的社會運動所需。行政有了政治為其設定適當範圍及目標，並取走價值問題後，行政研究就可以夢想成為手段性科學，行政實務也可成為致力於手段與目的配合的一門專業學問。」此外，凱登（Gerald E. Caiden）的說法；「非政治的公共行政學終會被創造出來，俾保障民眾免受政治分贓的弊害，並有助於行政學科學層次的提昇。」是對此時代意涵的另一有趣描述，頗引人深思。
總結來說，行政政治二分的理論或概念，為傳統行政學帶來以下影響或貢獻：
(1) 政府是由政治與行政兩個不同的過程所構成的
(2) 行政可以成為獨立於政治以外的一門科學
(3) 行政的科學研究可以找出類似物理學的普遍原則
(4) 應用行政原則可以增進政府管理的效率與經濟
3. 行政與政治的沈寂
二次世界大戰後，美國行政學術界開始批判遠自威爾遜而傳襲演變的行政、政治二分法。學者們基於曾在政治機關服務的經驗，抨擊二分法不論在行政的規範面或描述面都是不妥當的概念設計或理論，對民選行政首長及政務官、行政人員、學者三方面而言，因為二分法的根深蒂固，造成了行政理論與實務的莫大缺失：
(1) 民選行政首長及政務官獲得很好的藉口，將來自政治系統的譴責轉嫁給行政人員的執行不力。
(2) 行政人員不願承認或強調他們的政策影響力，以免招致行政、政治不分的指控。
(3) 學者們以此一範圍即非可以觀察，又不容易量化處理之理由，規避探討兩者關係的意義。
有關學者對「二分法的批判」，以亞波比（Paul H. Appleby 1891~1963）最足代表。
亞波比認為如將政策界定為國會之決策、行政界定為行政部門之行為，則政策與行政當可視為分立，但此定義毫無意義。同理，如將政策界定為高層決策、行政界定為低層決策用及應用，當亦成分立說法。或謂國會制定一般性政策，行政機關據以制定較低抽象層次的政策，此定義雖含部分事實，但絕非完全有效。他指出行政部門任何層級的工作均具有政策制定與執行之密切關係，行政是指立法、司法、及政務領導人物層次政策制定之後的政策與管理混合體。行政過程的絕大多數工作雖非黨派性質，但行政人員須承擔政黨責任及政治責任的政務官有效石作，彼此之間並無一清二楚的界限存在，也不應該有界限存在。亞波比探討政策與行政關係的最後結論是：公共行政就是政策制定，但不是自主性、排他性或獨立性的政策制定，而是在各種社會力量競爭領域中所發生的一種政策制定，也就是仍須受制於其他眾多政策制定者的政策制定。
有關行政與政治（政策）二者關係的主張，學者佛萊（Brian R. Fry , 1939~）認為「傳統二分理論」，經亞波比批評後，從此二者糾結難分的論點已成通論，甚少再生爭辯。
十一、 思考行政與政治的現代關係要如何建構。
答：
行政學是自「政治學」母學分支獨立而茁壯長大的一門學術領域，行政與政治是公共行政核心議題，傳統的二分主張雖不再流行，但乃具規範意義。有關此議題，史跋勒（Svara）除將前人研究整理歸納為：(1)政策行政二分模式、(2)政策混合模式、(3)行政混合模式、(4)政策夥伴模式外，更提出自創的「行政、政治分立二元模式」。
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第十二章 環境因素對公共行政的影響
關鍵詞彙
文化：綜合而言，文化乃是一個團體、社會、民族、國家的成員在求生存的過程中，為適應環境需要，以個別或集體方式，運用智力與體力，創造或累積而成的一切抽象或具體的制成，包括：意識形態、風俗習慣、價值觀念、典章制度、器物成就等。因此，文化可以說是某一特定時空環境中之人們生活方式的總體現。
社會文化：為了生存的需要，人類在組成各種團體共謀生活後，便利用語言和文字建立了各種法令規章、行政模式、人際關係，生活方式、價值觀念、道德規範、風俗習慣、禮儀時尚等，做為大家共同遵循的行為準繩。
物質文化：人類為求取更好的生活，個人或集體透過創造或改良的方式，產生各種的器具，如：工具、機械、設備等。此類物文化的精進程度，深切影響公共行政的運作狀況。
心智文化：集思廣益的心智活動，創造發明了各種文學藝術、思想信仰、音樂美學、哲學知識等。此類心智文化的發展程度，影響公共行政的內涵甚鉅。
行政文化：指在某特定時空環境下，政府機關公務員和民眾對行政體系及運作所具有的理念，行為樣式、人際關係、生活方式及價值信念等。
民營化
科技：「科技」及是「科學」與「技藝」的簡稱。
技術官僚：為解決科技發展所涉及的各種問題，由專家為主體的「技術官僚」（或稱技術統治）乃應運生而。
政治文化：指在特定時空環境中的特殊政治社群，因各種因素的影響所形塑而成的共同政治理念、信仰、價值、態度、行為規模等，由此可知，一個國家政治文化的取向如何，會影響該國民眾對政治活動乃至行政活動的行為方式。
總統制：以美國為代表，此制以總統為國家元首，並為行政部門首長
內閣制：以英國代表。此制的國家元首多為虛位元首（君主或總統），真正的政治領袖為首相，即內閣總理。
委員制：以瑞士為代表。其主要特徵為政府決策單位由若干名政務委員組成之「委員會」、每名政務委員分別擔任一個部的首長、委員會主席由各委員輪流擔任，任期一年，權力與其他委員完全一樣。
政治社會化：指政治系統內的成員，透過各種機制，如：家庭、學校、社團、大眾傳播媒體及政治活動等，學習或認知到政治符號、政治制度及政治意識等。
狹義的法律：普通法律即嚴格意義的法律，也稱「制定法」，指經具有立法權之國家機關，依一定立法程序所制定的成文法。
廣義的法律：除狹義法律外，凡立法權之機關或經立法授權之機關，依一定程序所制定之法律均屬之。
最廣義的法律：包括各種成文法，尚包括各種非法定程序制定但經國家承認具有法律效力之各種法律形式。
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一、 簡述文化的意義、內涵與特性。
答：
1. 文化的意義與內涵：
「文化」一詞涵義廣，言人人殊，學者們從不同的角度予以界定。泰勒從廣義的觀點，將文化界定為：「文化是一個複合體，包括知識、信仰、藝術、道德、法律、風俗，和一切人類文化的能力與習慣。」
沈清松授教認為：文化是一個歷史性的生活團體（亦即其成員在時間中共同成長發展的團體），表達其創造力的歷程與結果的整體。其中包含了終極信仰、觀念系統、規範系統、表現系統和行動系統。
綜合而言，文化乃是一個團體、社會、民族、國家的成員在求生存的過程中，為適應環境需要，以個別或集體方式，運用智力與體力，創造或累積而成的一切抽象或具體的制成，包括：意識形態、風俗習慣、價值觀念、典章制度、器物成就等。因此，文化可以說是某一特定時空環境中之人們生活方式的總體現。
由以上「文化」的定義可知，文化的主要內涵包括三大部份：
(1) 典章制度：為社會文化的主體
(2) 技藝知識：為物質文化的主體
(3) 意識形態：為心智化的主體
※社會文化
人類為唯一可使用語言、文字、符號表達意思、傳遞感情、交換意見的動物。因此，為了生存的需要，人類在組成各種團體共謀生活後，便利用語言和文字建立了各種法令規章、行政模式、人際關係，生活方式、價值觀念、道德規範、風俗習慣、禮儀時尚等，做為大家共同遵循的行為準繩。公共行政學既是處理公共事務的學科，其內涵及運作，自然深受此類漸進演化而成之社會文化的影響。
※物質文化
人類為唯一可使用靈巧手足製造並使用各種器物的動物。因此，人類為求取更好的生活，個人或集體透過創造或改良的方式，產生各種的器具，如：工具、機械、設備等。此類物文化的精進程度，深切影響公共行政的運作狀況。
※心智文化
人類為萬物之靈，能夠運用思考、推理、判斷、分析、歸納、演繹等方式，以文字記載並傳遞人類生活的歷史。經由集思廣益的心智活動，創造發明了各種文學藝術、思想信仰、音樂美學、哲學知識等。此類心智文化的發展程度，影響公共行政的內涵甚鉅。
2. 文化的特性
此類文化對公共行政的內涵及運作影響很大，因此必須了解文化所具的特性。大致而言，文化具有以下諸項特性：
(1) 概括性
文化乃是生活方式的累積，故其內涵至為廣闊，幾乎無所不包，上自政治層面的制度及運件方式，下至一般市井小民的食、衣、住、行、育、樂、生活習慣等均屬之。
(2) 抽象性
文化通常是指一種抽象的概念，而非指具體的事實或現象，不過文化的概念確須藉由某些事象予以具體化。例如，士氣高昂、和衷共濟的「組織文化」，須透過組織成員每天勤奮之工作、互助合作的方式加以表達。
(3) 樣式性
各個社會或國家因其獨特的民族性格、地理位置、歷史背景、生活條件，而形成其特殊的文化樣式。
(4) 功能性
人類為求生存及因應環境情況的需要，而創造各形各色的生活方式，也就形成各式各樣的文化。因此，文化具有功能性或效用性，亦即文化提供了某一社群的生活準繩及行為規範。
(5) 可變性
文化既是某一社群在某一時空環境之生活方式的累積概念，則透過有意的人為操控或無意的時間推移，文化的內涵是會改變的。
二、 開發中國家與已開發國家的行政文化主要差異如下：
答：
開發中國家的行政文化 已開發國家的行政文化
1. 因襲保守、畏難更張
2. 個人取向、私人關係
3. 少數決策、無視民主
4. 崇尚權威、消極服從
5. 特權階級、壟斷仕途
6. 地方觀念、妨礙統一
7. 暴力奪權、政局不穩 1. 由消極的到積極的
2. 由被動的到主動的
3. 由浪費的到效率的
4. 由因襲的到創造的
5. 由常人的到專家的
三、 社會因素對行政運作的影響
答：
1. 社會因素要項
(1) 人口結構狀況：一個國家的人口數目多寡、各年齡層的分佈狀況，性別、出生率及死亡率等會影響政府的施政作為。
(2) 人民的教育程度狀況：一個國家人民的素質高低與其教育普及的程度成正比。是以政府必須投下大量資源從事教育建設。
(3) 社會集會結社狀況：一個國家的社會趨向多元化、開放、民主自由、社團的數目就越形增加，社會運用就越為蓬勃發展。面對此種社會因素的衝擊，政府機關不得不妥謀政策，予以有效的因應。
(4) 社會階級流動狀況：一個國家的社會如果存在著顯著的社會階級差距，階級間的流動極為困難，必有礙社會的進步發展。政府機關必須以政治作為，解決此類因素所衍生的各種問題。
(5) 社會風氣狀況：一個國家社會風氣的良窳，對於人民的價值取向、生活方式，及至政府的施政作為影響極為重大。是以政府不得不或是三令五申，或是推動政治、行政、社會革新措施，以導不良社會風氣於正常。
2. 社會變遷的特徵
(1) 變遷具加速性
(2) 變遷具瞬暫性
(3) 變遷具新奇性
(4) 變遷具異樣性
3. 行政對社會變遷困擾
(1) 彷徨失措
(2) 居所無定
(3) 倫常鉅變
(4) 犯罪增加
(5) 精神苦悶
四、 試說明現代人面臨那些社會變遷的困擾，及政府應如何適應。
答：
1. 社會變遷的特徵
(1) 變遷具加速性：人類社會變遷的速猶如自由落體一樣，起初極為緩慢，但後來速度愈來愈快。
(2) 變遷具瞬暫性：目前一切事物都在不斷的變遷中，表現出短暫性、一時性、瞬時性。因此，剛剛推出市場的新產品，不久之後就成為過時落伍的產品，使企業不得不努力從事研究發展工作；也使政府不得不進行行政革新，以滿足民眾推動出新的需求。
(3) 變遷具新奇性：追求新奇的事物、看法、及至生活方式，可說是人類的本性，也是社會進步的原動力。不過，相對的，變遷的新奇性也可能產生若干社會問題。
(4) 變遷具異樣性：目前社會變遷的結果，產生各形各色，多采多姿的事象與物品。企業界每天殫精竭慮研究發展，冀圖推出不同的新產品，以刺激並滿足消費者的需求。同樣的，政府機構的服務項目、內容與方法，也應不斷謀求改進創新，才能滿足民眾的期望。
2. 行政對社會變遷的困擾
(1) 彷徨失措：社會變遷快速，究竟何去何從，鮮有人預知，對未來的價值觀念、宗教信仰、生活方式，生產技術改變的茫然無知，引起人們對未來產生驚慌失措、難以適應的困難。
(2) 居所無定：由於社會結構改變、交通運輸發達、人口朝都市集中、地球村觀念形成，許多人東搬西遷、居無定處、甚至流離失所。此種生活方式，會使個人產生情緒緊張、精神不安、精力耗費的困擾；必會使社會發生諸多不易解決的問題。
(3) 倫常鉅變：由於價值觀念及生活方式不斷的改變，導致社會的人際關係、組織的工作關係、家庭的倫常關係，均發生嚴重的變化，使我國一向為人所稱道的六倫關係－君臣、父子、夫婦、兄弟、群已關係變質，進而使大家缺乏共同的行為可資依循。
(4) 犯罪增加：由於追求物質享受，且捨正途不由；家庭關係不良，破碎家庭極多；人際關係複雜，衝突紛爭不斷，因此各類犯罪案件快案增加，使人們終日生活在徨徨不可終日的恐懼不安中。
(5) 精神苦悶：科技的進步固然導致人們物質生活水準的提昇，但卻相對的造成人們精神生活的苦悶與失落感。精神苦悶的結果，使許多人興起「反璞歸真」，或是寄託宗教信仰尋求解脫。
3. 政府的適應
現代政府既以解決各種公共問題，滿足各類公眾需求為存在的依據，對於前述各項因社會變遷所造成的嚴重問題，自不能置若罔聞，視而不見，相反的，必須以積極負責的態度與作為，從行政組織結構的調整，及行政運作的強化著手，設法解決各種問題，才能符合民眾的期望。行政組織究應如何調整才稱允當？行政運作究應如何強化才合要求？凡此問題均為行政學研究的主要範疇。
五、 經濟因素對行政運作的影響
答：
1. 自然環境因素要項
(1) 地勢狀況：一個國家國境大小、疆界劃分、國勢強弱，深受地理形勢的限制與影響。
(2) 氣候狀況：一個國家或民族所處地理位置的氣候狀況，對於人民性格及生活方式的塑造，乃至政治與行政制度的建立，均具有深遠的影響。
(3) 物產狀況：一個國家在動、植、礦物方面的蘊藏及開發狀況，可說是該國立國及發展的重要資源。
2. 經濟活動因素要項：
(1) 工、商、農、漁、牧業發展狀況：一個國家的工、商、農、漁、牧業發展狀況如果相當發達，則稅源豐富，有利政府推動各項軟、硬體建設。
(2) 財政金融發展狀況：一個國家的財政金融政策與制度健全與石，攸關該國經濟發展的盛衰。它所涉及的層面甚廣，不過主要是表現在銀行體系、租稅制度、股市運作、利率水準等方面。進一步言之，它更涉及自由經濟或計畫經濟問題，微觀經濟活動與宏觀經濟發展孰重問題、市場價格干預問題等。各國政府為健全其財政金融體系，常透過政治的、法律的、行政的措施，進行必要的調控。
(3) 國際貿易發展狀況：未來世界發展趨勢是：政治民主化、社會多元化、貿易全球化。由於交通與通訊事業的發達，各國政府相互依存度極高，各國已不可能成為「自給自足」的經濟單位，故國際貿易的地位越來越重要。在國際貿易強調平等互惠的原則下，「開放的市場經營體系」與「統一的世界經濟體系」乃是必然的趨勢。
(4) 社會福利及衛生醫療發展狀況：一個國家的社會福利及衛生醫療設施發展狀況，顯示該國經濟實力的強弱。同時完善的社會福利制度與衛生醫療體系，也是維繫充裕人力資源的利器。所以各國政府均設法以法律及行政措施，改善該國的社會福利及衛生醫療狀況。
(5) 國民所得水準及分配狀況：一個國家平均國民所得的高低代表該國貧富的程度，平均國民所得越高，表示該國國民越富有，越有利從事國家建設。不過，如果國民所得分配不理想，則可能衍生許多棘手的社會問題。明白的說，如果前五分之一高所得者的平均所得與後五分之低所得者的平均所得，兩者相比的倍數（此一數據稱為「顧志耐指數」）越高，顯示貧富不均的現象越嚴重，也就越容易產生各種犯罪問題。因此，各國政府常透過各種手段，提高國民所得並縮短貧、富之間的差距。
六、 經濟發展何以會產生許多後遺症？行政運作應如何努力以預防之？
答：
1. 經濟發展產生的後遺症
過去一百年來，世界各國幾乎均以經濟發展為其國家發展的重點，遂全力開發並應用前述各項經濟因素，人類乃能享受高度繁榮富裕的物質文明生活。然而，相對的，科技的突飛猛進、發明的日新月異、建設的永無止境、高度工業化及都市化的結果，卻也導致人類生態環境的嚴重污染、破壞與毒化、精神文明生活的貧乏、安全感的欠缺等後遺症。造成此後遺症的原因極多，張金鑑 教授認為以下諸項最為重要：
(1) 建設目標的偏差
(2) 自私行為的貽害
(3) 整體規劃的缺乏
(4) 價值觀念的錯誤
(5) 未來展望的不足
事實上，此些原因可經由政治、法律、行政的機制予以適當的導正。由此，可知「投入」變項，也可能是「轉換」變項，或者是「產出」變項。
2. 預防經濟發展產生的後遺症
(1) 科學化的行政：即以系統化、合理化的科學方法，處理各行政問題。
(2) 社會化的行政：即以尋求社會個人、企業、團體積極協助政府機構的方式，，處理各行政問題。
(3) 專業化的行政：即以僱用受過具有專業訓練知識工作人員的方式，處理各行政問題。
(4) 企業化的行政：即以企業管理的精神與方法，獲取最大績效的方式，解決各種行政問題。
(5) 民主化的行政：即以民主、自由、開放、參與的精神與方法，廣邀相關人員共同合作，處各種行政問題。
七、 科技因素對行政運作的影響
答：
1. 在科學文明隨時代演進而推陳出新的過程中，政府的制度與運作具有舉足輕重的影響地位，透過科技政策的推動，政府可扮演積極促進或消極阻礙科技發展角色。
2. 一個國家科技發展的程度，對該國國際地位的提昇，國家建設資源的厚植，及人民生活水準的增進，裨益鉅大。
3. 科技的高度發展，資源可能過度耗費，且各種具強大殺傷力的武器日新又新，使人們生活在死亡威脅的陰影中。
4. 顯示「科技」做為行政運作的環境因素之一，的確對政府的決策及作為影響深遠。
八、 科技的涵義
答：
1. 「科技」及是「科學」與「技藝」的簡稱。「科學」指以科學性的方法對某一特定範圍的事作計劃的研究，獲致有組織、系統的知識。「技藝」指人類為適應其生存環境，在解決各種生活問題的進程中，製造與使用工具、機械、設備等物品的方法、程度與技能。
2. 科學的產出可做為技藝的投入因素，但他們也各自成為其他國家事務運作的投入因素，彼此交互影響、互為因果，故二者關係密不可分。
九、 科技發展的結果，科技官僚須解決那些層面的問題？
答：
1. 科技與專家行政：科技的進步與發達，使政府的公務與行政日趨專業化，而有專業行政的形成，政府必須設法延攬並運用學有專精的專門技術人才，以推動政務。
2. 科技與人際關係：科技帶來的衝擊改變了組織中、家庭中、商業上及社會上的人際關係，使人類在文化、倫理道德、價值觀念、生活方式等方面產生失調現象，有賴政府採取必要的措施，消弭物質文明帶來的災禍。
3. 科技與工商管制：科技進步導致工商業蓬勃，政府應以消極手段，防止經濟勢力優越者的壟斷、操縱與獨佔，及避免因惡性競爭而引積極的措施，扶助經濟的正常發展與繁榮，使人民得以充分就業，工商業得以獲致合理的利潤。
4. 科技與勞資爭議：工廠因機器不斷發明及創新而趨勢大規模生產，企業家利潤增加，工人生活水準提高，勞資糾紛日益增多。勞資雙方均希望政府挺身而出，透過政治、法律的、行政的手段、對勞資衝突、糾紛、爭議，加以干涉，予以適當解決。
5. 科技與農業輔導：科技進步的結果，可能使農民的地位日漸下降。但因農業是工商業的基礎，政府必須採取各種措施，輔導農業生產，保障農民利益。
6. 科技與國防建設：國防是國家安全的基本保障，因此各國政府大多投入大量資源研究發展或採購租用最新式的武器、擴充軍備、寬編國防預算。然而，此舉可能導致國家資源分配不當，影響其他建設的進行及其他政府的推動。故如何將有限的資源作最適當的分配，及是政府責無旁貸的工作。
7. 科技與法令規章：科技日新月異進步的結果，使政府的職能與權力、交通運輸型態、經濟制度與活動、社會結構與活動，均發生鉅大的變遷，政府必須因應環境變遷的需要，增修各種相關的法令規章。
8. 科技與教育行政：為充裕科技發展所需的人才，政府必須掌握正確的教育政策方向及有效推動各項教育措施，以有效培育科技專業人才，成為「技術官僚」的核心。
十、 何謂「政治文化」？可分為那幾種類型？簡釋之。
答：
1. 政治文化：指在特定時空環境中的特殊政治社群，因各種因素的影響所形塑而成的共同政治理念、信仰、價值、態度、行為規模等，由此可知，一個國家政治文化的取向如何，會影響該國民眾對政治活動乃至行政活動的行為方式。
2. 根據奧蒙的看法，「政治文化」可分為三種類型：
(1) 偏狹政治文化：成員缺乏明確的政治角色觀念，並對體系沒有期望，不知體系應照顧其需要。
(2) 臣屬性政治文化：成員對體系本身及政治運作過程的產出部分具有高度的行動取向，但對投入過程及個人應有的角色則缺乏行動取向。
(3) 參與性政治文化：成員對政治體系的任何活動均具有明確的行動取向，不會完全無動於衷。
十一、 政治制度與類型
答：
1. 政治制度：主要係指政治體系的基本架構及權力分配關係，包括政府的型態、政府各部門的關係，及中央與地方政府間的關係等。政治制度對行政運作影響鉅大，因為一切行政作為只能在政治制度的框架下進行。因此，政治制治不同，行政運作方式也就有所不同。
2. 政治制度的類型
(1) 總統制：以美國為代表，此制以總統為國家元首，並為行政部門首長。其特徵為：
A. 行政官員不得兼任國會議員，反之亦然。
B. 總統對其行政部門僚屬之控制權，不受國會議員干擾。
C. 總統與國會議員各有其固定任期及個別選區，以維持行政與立法的分權。
D. 採制衡原理，行政、立法、司法三個部門的權力互相抵制，避免任一部門的權力超越其他部門。總統可否決國會通過的法案，而國會兩院也可以三分之二多數決否決總統法案的否決。
(2) 內閣制：以英國代表。此制的國家元首多為虛位元首（君主或總統），真正的政治領袖為首相，即內閣總理。
A. 內閣閣員由國會議員兼任
B. 行政權與立法權合而為一，不採對立原則
C. 國會議員有倒閣權，內閣亦具有解散國會之權。
(3) 委員制：以瑞士為代表。其主要特徵為
A. 政府決策單位由若干名政務委員組成之「委員會」
B. 每名政務委員分別擔任一個部的首長
C. 委員會主席由各委員輪流擔任，任期一年，權力與其他委員完全一樣。
十二、 法律的內涵
答：
1. 法律指經由一定程序，以國家公權力強制實施之人類社會生活的規範。
2. 法律的類型：
(1) 狹義的法律－普通的法律：普通法律即嚴格意義的法律，也稱「制定法」，指經具有立法權之國家機關，依一定立法程序所制定的成文法。
(2) 廣義的法律－各種成文法：除狹義法律外，凡立法權之機關或經立法授權之機關，依一定程序所制定之法律均屬之。以其效力高、低區分，可分成以下兩種：
A. 高於普通法的法律－憲法
B. 低於普通法的法律－法規性命令、地方自治法規
C. 等於普通法的法律－緊急命令和緊急處分、憲法授權的命令、條約
(3) 最廣義的法律－包括各種成文與不成文法：包括各種成文法，尚包括各種非法定程序制定但經國家承認具有法律效力之各種法律形式。不成文的形式有以下數種：習慣、判例、解釋及法理。
十三、 國家法律的發展可概分為三個階段：
答：
1. 恐怖法時代
2. 自由法時代
3. 社會立法時代
十四、 試分別敘述社會立法時代的基本精神及特徵。
答：
1. 社會立法的基本精神：為「法律社會化」，主要表現在兩方面：
(1) 由個人主義的權利本位法律趨向社會本位的法律：社會本位的法律除尊重個人權利外，也兼顧社會利益，亦即要求個人行使自由權時，也應盡其社會的任務。
(2) 由消極的依法行政趨向積極的社會行政：政府應負起主動推行各項社會福利政策的責任，因為人民有權向政府主張各種「社會權益」。是以政府透過「委任立法」的行使，擴大行政權的範圍。國家權力擴張的結果，使私法大受影響而有所變質的趨勢，形成「私法之公法化」，此即法律社會化的意思。
2. 社會立法時代的特徵：
(1) 由所有權絕對自由趨向「所有權包括義務」：其做法是在消極方面，禁止權力的使用。在積極方面，限制所有權的行使。
(2) 由契約自由趨向「契約的限制」：其作法是由個人之自由訂約趨向「團體之契約」；由形成的契約趨向「契約內容的限制」。
(3) 由過失責任趨向「無過失責任」。
3. 社會立法時代的公法發展趨勢：
(1) 在憲法方面，由「主權觀念趨向公務觀念」：現代憲法係基於為民服務的公務觀念，所以行政的權利，大為擴張，俾儘其社會責任，乃使現代國家成為「福利的國家」
(2) 在刑法方面，由「消極的罪刑法定主義趨向積極的特殊預防主義的教育刑觀念」：其作法為犯罪規定的概活化；刑度範圍的擴大；設有緩刑、緩起訴及便宜起訴的規定；假釋制度的採行等。
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第十六章 民眾需求與支持
關鍵詞彙
公民參與：指人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對政府的行動及政策可得充分的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、知識、意志及行動在所生活的社會中做累積性的付出。
利益團體：有時也稱壓力團體，就是由一群具有共同目標或利益者所組成，以向他人、其它團體或政府機關提出主張，達成其目標或利益的組合體。
壓力團體：有時也稱壓力團體，就是由一群具有共同目標或利益者所組成，以向他人、其它團體或政府機關提出主張，達成其目標或利益的組合體。
公益團體：以促進公共利益為目的，無特定服務對象的團體。例如：人權保障、禁菸、防癌、環境保護、消費者保護……等。
私益團體：促進私人利益，具有固定服務對象的團體。例如：工會、農會、商業同業公會、工業同業公會、漁會等。
民意：指政府機關以外，人民或團體對於公共事務的意見表示。民意可粗分為特殊民意、一般民意。
民意調查：採取科學方法，以「抽樣調查」的方式，從整個調查母體抽出一部分樣本予以調查其意見取向，而推論其統計具有代表母體事實之性質。民意調查的過程必須合乎科學客觀、系統、正確的精神，避免發生錯誤、偏差、誤導、操縱等情事。
公聽會：政府處理的公共事務，如果爭議較大，或涉及人民權利義務較鉅者，應主動舉辦公聽會，邀請專家、學者、當事人代表、社團代表、政府機關代表，共同就該論題相關事項進行公開辯論，藉正、反兩方的意見陳述做說明，相互質疑及構通，並將發言資料彙整分析，做為政府決策之參考。
政黨：乃是一個目的在控制政府人事及政策的大規模組織
政務官：由執政黨提名當選的行政首長及由執政黨遴選的政治任用官員，理論上與執政黨選舉勝敗同進敗，因此官位不受保障。
事務官：受法令保障之永業化公務人員，執政黨不得任意更換。
選舉：個人透過競爭性的爭取民眾選票的方式，獲得決策的權力。
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一、 試說明公民參與的意義及優、缺點。
答：
1. 公民參與的意義
任何一個國家的政府，如欲如有效的推動公共行政的活動，必須設法獲得一般民眾的支持、配合與監督。尤其現代民主國家非常強調「主權在民」的原則，也就是強調政府的施政應以民意為依歸。而真正的民意應當來自一般民眾普遍、積極、理性的參加國家事務的結果。此種參與，在以往被稱為「政治參與」。它的意思是「人民具有權利與權利去參與國家政務及公共事務活動的理論與實際。」然而就其意思觀之，人民所參與的公共事務活動並不限於政治層面，它也可能涉及經濟的、文化的、教育的、社會的層面，故全以政治參與涵蓋之並不妥當。因此，目前多以「公民參與」取代之。依吳英明 教授的看法，公民參與指人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對政府的行動及政策可得充分的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、知識、意志及行動在所生活的社會中做累積性的付出。由以上這項定義，我們知道參與具有以下數項要點：
(1) 無論是公民個人或團體均為參與的主體
(2) 公民參與的條件是人民對政府的行動及決策能掌握充分的資訊。
(3) 社會上應存健全的參與管道
(4) 人民以感情、知識、意志及行動的付出做為參與的表示
既然「公民參與」是現代民主國家推動公共事務不可或缺的要素，而公民參與公共事務的熱心程度及成熟程度又是國家進步與否的重要指標，則政府便有義務提供良好的公民參與環境，鼓勵民眾熱心參與公共事務，並健全公民參與的體系，以利政府有效的管理公共事務及執行公共政策，政府的具體作法如下：
(1) 與民眾進行良性互動，獲取民眾信任與同意，使其相信公民參與具有「同蒙其利」的價值。
(2) 尊重民眾「知」的權利，向民眾提供允分的公共事務相關資訊、激勵民眾參與公共事務的興趣與熱忱。
(3) 提供民眾充份的參與管道，使其意見、需求、主張等，能有理性表達的機會。
(4) 塑造「公民社會」，即以公民權利為基礎，可讓公民發揮自主性及參與性的社會。
2. 優點
(1) 可使政府的行動及政策較能符合民眾需要
(2) 可增進公、私部門資訊的交換
(3) 可透過各種參與管道使不同階層的利益受到考慮及保障
(4) 可使政府的施政因民眾的參與，而擴充「合法性」的基礎
(5) 可進步落實政府向人民負責的理念
3. 缺點
(1) 公民參與相當費時費事
(2) 未具專業知識的參與，對公共事務的處理不見得具有幫助
(3) 弱勢團體的參與可能象徵，而不具實質效果
(4) 有組織的團體可能會掌控參與的機會和過程
(5) 民意代表與民眾競爭「決策」的權力，可能模糊民意代表的職責
(6) 公務員因受公民參與所表達意見的影響，而難以對公共利益真正作全面性的考量
二、 公民參與的方式有那些？請簡述之。
答：
1. 投票方式：一般方式透過定期或不定期選舉投票的方式，可對政府表達支持與否的態度，亦可對某特定議題表達「偏好」的態度。
2. 請願方式：公民對國家政務、公共問題及有關個人的權利義務事項，可採取請願方式，向行政機關或立法機關表達意見或意願。
3. 訴願方式：公民因政府機關違法或不當行政處分，致損害其權利或利益時，得提起訴願及再訴願，以維護個人的權益。
4. 集會遊行：在多數民主國家，人民對國家重大事項，為表現群眾力量及意見，以促使社會、政府、甚至國際社會的注，常採行群眾集會與遊行示威的參與方式。唯此類方式應在法律規範下進行，才不致發生重大幣端。
5. 怠工、罷工及消極抵制：在許多民主國家，當發生勞資糾紛時，法律准許勞方以怠工、罷工及消極抵制的方式，向資方進行抗爭。有時民眾對政府的措施也可能採取消極抵制的方法，如拒絕認購公債、或非法的抗繳稅捐等。
6. 意見表達：對無組織的公民個人而言，參與國家政務最簡便但效果並不彰顯者為各種意見表達方式。包括透過下列方法表達意見：民意調查、參加座談會、公聽會、說明會、諮詢會、溝通會等，向行政官員、民意代表、傳播媒體投書，表達意見；及在報章、雜誌刊登啟事或發表看法等。
三、 何謂利益團體？其主要功能為何。
答：
1. 利益團體：
有時也稱壓力團體，就是由一群具有共同目標或利益者所組成，以向他人、其它團體或政府機關提出主張，達成其目標或利益的組合體。利益團體可分：「公益團體」及「私益團體」。
2. 主要功能：
(1) 利益團體的活動，可提供行政及立法機關決策者必要的資訊與民情，以利其制訂符合民意並實際可行的政策。
(2) 利益團體的活動，可補救「區域代議制」之不足。目前世界各國的議會多採取區域代議制，即議員由某一特定地區之選民選舉產生。
(3) 利益團體的功能事實上就是「功能代議」或「行業代議」的性質，可以補救區域代議制的缺失。
四、 簡述利益團體的主要活動方式。
答：
1. 進行宣傳：所有利益團體在資源許可情況下，為爭取權益，常會透過各種傳播媒體進行有利的宣傳，包括報紙、雜誌、廣播、電視……等。
2. 協助競選：每逢選舉，各利益團體常協助或支持他們認為適當的候選人，爭取勝選，以做為他們利益的代言人，其方式包括：捐款、拉票、及其他助選活動。
3. 草擬法案：利益團體為爭取本身權益，常會草擬有利自己的法案，供行政機關及立法機關審議之參考。
4. 進行遊說：國、內外各種利益團體常聘僱專人向行政官員、立法人員或其他相關人員進行必要的遊說。
5. 請願活動：民主國家的憲法，通常會賦予人民請願的權利，使人民得以透過合法手段維護自己的權益，或對公共事務提供意見。利益團體乃是為某種特殊利益組合的團體，故可利用請願權向行政官員或立法人員施加壓力。請願可用文書、口頭或遊行活動為之。
6. 遊行活動：利益團體為達到目的，常會集合眾人，舉行集會，發表演說和宣言，提出具體要求，會後並結隊遊行，沿途呼口號，分送傳單，促請民眾及政府注意。
7. 罷工活動：工會為爭取增力會員工資及改善工作環境、僱傭條件，准許工會得以罷工為達到要求之最後武器。
五、 試簡述民意的意義及特性
答：
1. 民意：指政府機關以外，人民或團體對於公共事務的意見表示。民意可粗分為
(1) 特殊民意：指由特殊社團所表示的意見，例如：政黨、利益團體、有組織的大眾媒體等。
(2) 一般民意：則係由個人所表示的意見，例如政治上、學術上……等意見領袖，而各類候選人也是重要的民意反映人物。一般民意即某特殊人群在某段特殊時間，對某特殊公共事物所表示的意見。此項定義將有組織的團體的意見排除在外，同時顯示，同一公共事務議題會隨時空、人員的差異而有不同的民意表示。
2. 民意的特性
(1) 民意具有複雜性：同一問題可能有許多不同的意見發生
(2) 民意具有多變性：民意往往會隨著時間及空間的變化，而改變其支持的方向及強度。
(3) 民意具有不普及性：並非人人均關心政治及了解公共事務，故許多人無法表示意見，只有少數人較積極者表示極端的意見。
(4) 民意具有不一致性：對相關的問題或類似問題所表示的意見前後不一致
(5) 民意具有不可靠性：對某些問題的意見並不可靠，因常出現言行不一致的情形。
(6) 民意具有潛在性：平時並不表現的潛在民意，只有在某種事件發生後或政府採取某種政策後才表現出來
(7) 民意具有容忍性：真正的民意乃是多元的，亦即可以容忍不同意見的表達
六、 探求民意的方法有哪些？請說明其內容。
答：
1. 彙整媒體民意：政府機關可指定「公眾關係室」的專人負責蒐進各種媒體，包括廣播、電視、報紙、雜誌，對某公共事務所發表或刊載之各種意見。並加以研究分析，以了解真正民意趨向。
2. 彙整分析候選人政見：當競選期間，候選人均提出各形各色舉革意見，此些政見實即為民意的表示。選舉結束後，政府相關機關應彙整各候選人政府，加以分析研究，做為施政的參考
3. 辦理民意調查：採取科學方法，以「抽樣調查」的方式，從整個調查母體抽出一部分樣本予以調查其意見取向，而推論其統計具有代表母體事實之性質。民意調查的過程必須合乎科學客觀、系統、正確的精神，避免發生錯誤、偏差、誤導、操縱等情事。
4. 舉行座談會：處理特定公共事務的過程中，可邀請議題的涉及者、具有興趣者、專家學者等，參加座談會，藉以蒐集不同的意見。
5. 舉辦公聽會：政府處理的公共事務，如果爭議較大，或涉及人民權利義務較鉅者，應主動舉辦公聽會，邀請專家、學者、當事人代表、社團代表、政府機關代表，共同就該論題相關事項進行公開辯論，藉正、反兩方的意見陳述做說明，相互質疑及構通，並將發言資料彙整分析，做為政府決策之參考。
七、 傳播媒體在國家發展中，具有以下作用
答：
傳播媒體包括：報紙、新聞雜誌、廣播、電視等，以資訊供應者及資訊轉換者的立場，參與了大量公共事務的決策過程，而它們在有意無意間，成為民眾態度的「塑造者」
1. 形成發展發風氣
2. 協助發展計畫擬定
3. 傳播發展所需知識
4. 奠定現代人格基礎
5. 監督發展工作進行
八、 敘述傳播媒體的主要功能。
答：
1. 做為民意的表達者：匯聚民意並有系統的予以表達，形成輿論壓力，發揮為民喉舌、社會服務的功能。
2. 做為民意形塑者：傳播媒體有時基於促進公共利益的目的，或增進本身利益的目的，會主動的形塑製造民意，提出各種政策主張。
3. 做為民眾與政府間的溝通橋樑：透過傳播媒體的報導，民眾對政府施政及其活動，增加瞭解從而增加對政府的支持度，或質疑政府的作為。
4. 做為民眾教育的工具：傳播媒體利用其有效的特殊設備，發揮「社會教育」的功能，傳輸各種新知，導正社會風氣，促進社會健全發展。
5. 做為政府施政及官員作為的監督者：傳播媒體利用其設備及專業人員有計劃、系統的運作方式，可有效監督政府的重大施政，減少弊端發生，揭發官員違法失職情事，端正政治風氣。
九、 試依己見，說明傳播媒體運作的缺失及改進作法。
答：
1. 傳播媒體的缺失
(1) 傳播媒體被壟斷的問題：幾乎每一個國家的傳播媒體都被少數個人、集團或政府機關所壟斷，即使在崇尚民主自由英、美國家也是如此。在經營權及實質影響力被壟斷的情況下，傳播媒體所表達的可能是「偏狹的」的意見。
(2) 報導內容偏差問題：目前許多傳播媒體在報導及評論公共事務或從政人物相關議題時，常發生內容與事實不符，或有偏差的情事，易滋事端。
(3) 報導預設立場問題：許多傳播媒體以「預設立場」的方式，報導及評論公共事務，導致真相不明、是非不清、腐蝕社會公平、正義的判斷基礎。
(4) 過份商業取向：在傳播媒體經營樣開放的國家，傳播媒體業者競爭極為激烈，為求生存及增加利潤，常罔顧國家社會利益，也不顧專業倫理，一味迎合市場胃口，例如，大量報導社會黑暗面，凶殺暴力搶奪案件等。似此過度傳播的結果，對社會具有不良的傳染作用。
2. 傳播媒體的缺失改進方法
(1) 多鼓勵不同階層代言者的傳播媒體之產生，如有線電視台及無線電視台申設的開放即是，並多課予發揮社會「公器」的道德責任。
(2) 從業人員宜受專業訓練及通識教育，擴增知識領域，以避免從事「外行性」的報導
(3) 傳播業主及其從業人員應敞開心胸，容納異見，持平報導正、反雙方意見，提供「受訊者」廣博的資訊根據，畢竟受訊者有知道事實真相的權利。
(4) 傳播業者及其從業人員自我約束，堅持「有所報導有所不報導」的原則；而政府亦應透過法規予以適當的規範，使得傳播媒體對淨化社會作出更大的貢獻。
十、 選舉的主要功能為何？簡述其內涵。
答：
1. 決定國家主要執政者及政策取向：透過選舉方式，在行政部門可以產生重要的各級決策領導人，如總統…等；在立法部門可產生各級民意機關之民意代表，與行政官員共享決策權並監督行政機關運作，如：國會議員。並經由選舉決定執政黨的歸屬，從而決定國家大政方針的取向。
2. 提供公民參與的管道：提供有志從事政治活動者正式而合法的參與管道，不論其身份、性別、職業、地位…….等之差異如何，均有機會透過選舉，擔任民選行政官員或民意代表，主導國家重要政策的走向。
3. 做為社會動員及政權合法化的工具：在選舉期間，原本有如一盤散沙的民眾及分散的資源，獲得動員整合的機會，也使國家整體力量獲得檢查的機會。
4. 做為民主政治教育的機制：一般國民必須透過「社會化」的作用，才能習得民主政治的生活方式，而選舉正是民主生活方式的具體體現之一。
十一、 選舉在行政面存在那些問題，申論之。
答：
1. 選舉有否健全法規與制度可循問題：選舉法規制度健全與否，為選舉成敗的關鍵，因此如何制訂具有共識的「選舉遊戲規則」，必須同時從政治面及行政面予以全面性的考量。
2. 選舉時候選人的資訊能否充分流通的問題：選民應依「選賢與能」原則，對所有候選人的相關資料經過評估比較，選出最適當人選，為民服務。然而，由於傳播媒體有其立場及偏好，對候選人所提供的資訊並不相同；兼以各候選人本身所提供的資訊量亦不相同，選民難作真正客觀及理性的評比，不無疑問。
3. 選舉能否在良好選舉文化下進行問題：選舉風氣不良，如賄選盛行、黑道暴力介入，扭曲選舉本意。因此，政府應以各種政治的及行政的措施，淨化選風，端正選舉文化。
4. 選舉能否做為控制民選公職人員及其政策主張之手段：對選民投票行為，可粗分(1)為候選人取向、(2)政黨取向、(3)政見取向。不過，由選舉制度的設計言之，無論那一種類型的投票取向，都無法對當選者及其政策主張作有效的控制，其原因為：
(1) 選民只要投票給某候選人，而無須指出支持該候選人之某項政策主張。
(2) 政黨對候選人約乏約束力，無法約束他們遵守黨的政策主張。
(3) 選舉勝負與候選人個人競選活動狀況密切相關，為爭取選票，每位候選人會提出各種政策主張，彼此間有些相同，有些相異，使選民無法將候選人與政策主張明確連結在一起。
就以上選舉在行政面所存在的問題，政府應採取有效的作法，予以改進，使選舉這項「投入要素」，能對行政運作產生更大的作用。
十二、 政黨的主要特色
答：
1. 為人民基於相同或類似政治信念及目的而組成的社會團體
2. 為蒐集並反映民意的重要媒具
3. 主要的目的在控制政府
4. 為推動國家政治及行政運作的重要原動力
十三、 試申述政黨的主要功能
答：
1. 組織與再教育選民：政黨在平時及選舉期間透過它的各種活動，一方面提高選民參加政治活動的興趣，另方面促進國家對民主政治的修養與認識。在有形或無形中，直接或間接中，教育了選民及國民。
2. 提名候選人並支持當選：一般而言，政黨在各項選舉會提名候選人，供選民認識及選擇。候選人既經提出，政黨自必全力以赴，全力輔選，以貫徹其政綱政策。
3. 溝通人民與政府間的關係：政黨藉著匯聚民意、反映民意的作法，而扮演人民與政府之間橋樑的角色。政黨可將輿論問題焦點化，並提出重大分歧爭論的問題，供輿論討論及供政府機關參考。
4. 藉相互監督制衡促進民主政治負責有效：在朝者執政、在野者評政，相互監督，彼此制衡。
5. 爭取執政控制政府：控制政府為政黨的主要功能，因此在透過選舉取得政權後，就設法控制政府的運作，以實踐其政綱。
十四、 政黨控制政府的途徑
答：
1. 透過政府領導階層的領導權制定政府政策
2. 利用黨在議會中的組織，動員黨籍議員，並爭取非黨籍議員，支持政府的政策法案，使其完成立法程序
3. 監督政府執行政策
十五、 試依己見，討論公務員與執政黨的關係。
答：
1. 文官中立或行政中立：一般是指文官應不受政黨因素而能秉公處理業務及職位受到保障。
2. 政府公務員分為政務官與事務官：
(1) 政務官：由執政黨提名當選的行政首長及由執政黨遴選的政治任用官員，理論上與執政黨選舉勝敗同進敗，因此官位不受保障。
(2) 事務官：受法令保障之永業化公務人員，執政黨不得任意更換。
3. 政務官可說是執行黨在政府機構的代理人及領導者，故政務官必須在執政黨的政綱、政見引導之下，發動政策，並對政策執行的成敗負全責。
4. 政務官決定行政機關應作什麼？事務官則決定行政機關做某些事？所以政務官原則應隨執政黨進退，而事務官則應中立化，不受政爭的影響。
5. 事務官必須忠實執行國家政策，不論何黨為執政黨，也不論自己屬於那一個政黨。唯應注意者，如同政務官一樣，事務官不得利用職務之便，為某一黨從事有利的政治活動
關�R(������ �� �講，法院通過司法審查，有助於確定政治制度的基本目標，以及政府在實現這些目標中所起的作用。弄清如何進行司法審查的最好途徑，是研究已在既存的政治體制中得到最充分發展的美國司法審查制度。而美國最高法院機構擁有與行政和立法機構同等的權力。還有以下幾點：
（一）司法審查和解釋憲法的能力，是美國最高法院權力的重要源泉。
（二）最高法院在運用這些權力資源時，不再拘泥於條文的宏觀利益，而是幫助確立或強化社會中某些局部的利益。
（三）隨著社會的變遷，最高法院的司法解釋也會發生變化。
五、 試論當今世界三大法系之淵源及差異？P306
（一） 大陸法系：在三大法系之中，以大陸法系的法學傳統最久，也最具影響力，起源於西元前四五０年的羅馬十二銅版法，在查士丁尼時代建立羅馬法的完備制度。西歐各國，中南美洲全部、亞非兩洲的部分國家都受到此法系影響。中華民國建國之後，建立現代法制也是參酌大陸法系而成。大陸法系的審判是採審問式訴訟體系，法官的角色非常重要，它主動蒐集證據審問證人，做成判決。
（二） 普通法系：被為是起源於西元一０六六年，也就是諾曼人攻入赫斯丁，征服英格蘭的那一年，隨大英國的勢力擴張，使普通法系遍及全球，時值今日，採取此法系國家有英國、印度、美國、加拿大、澳洲、紐西蘭及部分昔日英屬殖民地的亞、非洲國家。普通法系的審判是採辯論式的訴訟體系，法官是以中立立場來聽原告與被告的陳述及證據，若是刑事訴訟，有罪無罪是由陪審團來決定，法官是依據陪審團決定而予以刑罰或宣判無罪。
（三） 社會主義法系：起源於一九一七年蘇俄革命之後，在此之前，俄國仍屬大陸法學的傳統，但蘇俄革命家認為應消滅有資產階級意識的大陸法學，而以新的社會主義法學來取代，他們認為無論是普通法系或大陸法系都是反映資本主義的意識，是資本家剝削弱者的工具，因此企圖建立統制經濟與社會的法律制度。目前北韓、越南共產國家都持社會主義的法系觀念。
六、 試論下列司法機關的特徵？P307
１、 美國最高法院：美國司法部門是政府三權分立下的獨立機構，與行政部門、立法部門鼎足而立。其司法部門的特徵是聯邦與州的法院是二元體系。而美國聯邦最高法院乃具有「司法審查權」的權力，即對於所審理的案件中所適用的法律，若是違背或牴觸了憲法的原則時，最高法院可宣佈其違憲而拒絕適用。聯邦最高法院是由九位大法官組成，總統提名，參議院通過任命，任期終身，享有崇高的政治地位。聯邦最高法院的其他權力卻十分有限。
２、 英國貴族院：英國國會的貴族院（上院）本來不應屬於司法體系，但依一八七六年的上訴管轄法之規定而成為英國的最高終審法院，由法務大臣，十一位貴族院的上訴法官，以及曾任高級司法職位的貴族所組成，是屬於常設機構，不因國會的休會或解散而停止職權。
３、 法國憲政委員會：由九位成員組成，分別是總統、國民議會與參議議長所指定，各三位委員，任期九年，法國憲法委員的職權範圍受限較多，它只有在國會通過而總統尚未簽署前才能審查法律的合憲性。它所審查的案子不是來自下級法院，而是來自於行政或國會任何一院六十人以上的要求。
４、 德國聯邦憲法法院：由十六位法官組成，國會兩院各選八位，每人任期十二年，不得連任．這是戰後德國司法的特色，即是將違憲司法審查權，邦法與聯邦法是否一致的審查權，申請憲法異議之違憲審查，聯邦最高機關權限之爭議等等權限，交給聯邦憲法法院審理。
七、 何謂監察使？其在行政救濟上的功能為何？P311
（一） 監察使：其制度出現於北歐國家，是為人民受到行政機關不當侵犯權益，卻無法透過行政訴訟方式得到救濟所設的特殊行政救濟的機制，已被許多民主國家所普遍採行。
（二） 監察使在行政救濟上的功能：在處理民怨與要求賠償的事務上可成為主管機關，扮演著主導性的角色．在某些國家裡，監察使可能會和許多種處理民怨並要求政府改正的機制並行；但在其他國家裡，這些對法治精神而言有相當必要的工作則主要由監察使來承擔。因此在民怨的處理上，監察使可能會面臨來自其它管道的競爭，其中不只包括各種類型的法院，還包括了各種型態的行政救濟途徑，例如由行政體系中更高階的決策當局干涉甚或重新制定既有的政策。
第十六章公共行政與政策
一、 何謂文官體制？有何特徵？P317
（一） 文官體制的意義：又稱為官僚體系、科層制度、或文官制度或行政機關。在政治體系中，文官體制是指執行公共政策的行政組織。它是由一群專業文官所組成，對民選的行政首長負責，推動公共行政事務的正式組織。
（二） 特徵：依據韋伯對官僚體系的探討，他認為官僚體系是隨西方資本主義而產生，因只有發展出貨幣經濟制度，才需要大規模的組織來因應錯綜複雜的社會需求。所以，文官體制也人類「理性化」的產物，以法制的程序來處理日常事務，此與「理性－法制」權威的出現，是一脈相通，因此，他認為有以下的特徵：
１、 職有專責：就是在組織中從事職務的分工。
２、 分層統屬：即組織內包括上下位階分明的階層，層層統屬，在上位者有權力監督、協調部屬，使組織井然有序的運作。因為組織一旦分工之後，就必然面臨各部門彼此協調的問題，而分層統屬即能分而統之。
３、 照章行事：在文官體制下，組織內各個職位的職權、辦事方法和程序，都是依明文的規定來處理，一方面是保證組織處理相似事務的延續一貫性，另方面避免循私舞弊。所以，現代政府的行政規章、程序都是有案可查，依法行政。
４、 公私分明：包括兩方面的意義，一是個人所有與組織所有的分離，即個人在組織內所享有的權利與利益是職位所賦予的，離開離位後，便不能再擁有這一切。同樣的，個人在組織以外的私人生活，也享有穩私權，組織非依規定不能干涉的。二是理性與感情的分離，在文官體制下，是對事不對人，不能感情用事，要符合公事公辦原則。
５、 能者在位：由於現代組織是為了完成某些任務而存在，所以在甄補新人，或內部昇遷，應以能力、智識為考量，也就是能者在位、賢者在職的觀念，其理想即賢能政治，將政府的決策執行的工作交與素質佳、有能力的人擔任。
６、 專門化：由於分工的結果，各職務的工作者必須受過專門的訓練，具備專業的知識，才能勝任愉快。由此又影響到社會的教育制度必須配合文官體制而設計，使人才能夠順利進入組織，執行任務。
二、 文官體制的功能有哪些？P319
（一）服務：有些行政機關的功能提供服務。如，美國農業部研究所專門從事病蟲害防制、農地管理和肥料的研究，讓農民分享它的研究結果。
（二）管理：行政機構主要是負責管理民間企業的運作，輔導他們走上正軌，防止他們走上邪路。如美國勞工部的職業安全署便是負責制定標準，規範企業的工作環境，防止勞工受到職業傷害。
（三）發給執照：在現代民主國家中，有些企業必須獲得政府發給的執照才能營業。執照除了限制業者的營業範圍之外，還有管理的意義。
（四）裁決爭端：傳統上，裁決爭端是屬於司法部的權限。不過，近幾十年來許多國家也始賦予行政機關準司法功能。如受僱者可以向勞委會舉發雇主違勞動法。而勞委會有權舉行聽證和從事裁決，它有權駁回受僱者的舉發，也可以命令雇主立即停止不法的行為。
（五）制定行政法規：立法和行政決策時，均是大原則的決策，文官體制在執行時就難免要自訂細則或規章。實際上，官僚也在權限範圍內有決策之權，整個行政法規就是這種情形下形成的。
（六）為決策單位提供資訊和意見：在民主政治下，政府施政須考慮民意，文官體制就應提供那些資訊為決策之根據，同時因為他們有行政經驗、專業知識以及政治之實情，他們可以提供解決之道。
三、 試論政治與公共行政的差異及關係？P321
四、 何謂政務官與事務官，試比較兩者的區別及關係？P322
政府部門中的公務員可分為政務官與事務官兩大類。兩者的角色定位可做如下的比較：
（一）政務官乃經政治任命，依附其所屬政黨而進入政府公職；事務官經由公開考試，甄選進入政府機關。
（二）政務官決定政策，負有政治責任；事務官執行政策，負有行政責任。
（三）政務官的去留乃跟著政黨與選舉結果決定；事務官的任期受到國家制度的保障，非因法定原因，不得隨意予以免職，即所謂「身分保障」。
由上述三項基本差異的比較，可以瞭解政務官與事務官在生涯發展上有不同的誘因機制：亦即，由於政務官的去留（官位）是隨著政黨及選舉周期而決定，因此政務官對於民意反應與施政表現較為敏感；另一方面，政務官也較易於利用本身的職權與行政資源，替所屬的政黨或人士動員輔選。但事務官必須具備任用資格，生涯發展受到國家的保障，講求永業，因此著重的是在行政程度上「穩定，不出錯」，以「依法行政」為最高圭臬，所謂「鐵打的衙門，流水的（政務）官」。由此觀之，政務官與事務官的結構位置（structural position）和誘因機制（incentive mechanisms）的差異，造成兩者之間潛在的緊張與矛盾關係。政黨輪替後，有些部會首長認為官僚體系保守僵化、行政效率低落，是在扯新政府的後腿；而常任文官則抱怨機關首長或主管強要部屬不依法辦事，是強人所難，「外行領導內行」。
對於政務官來說，要確保政策的制定及執行，當然是希望官僚體系能偏向自己（partial）；除了各種管制的方式，最好是重要的位置換上自己人，或是尋覓配合度較高的主管。其次，唯一能寄望的就是公務人員能拋開個人的政治偏好，願意效忠新上任的政府，否則，他們必須擔心部屬會不會消極抵制損及機關的形象及信用。對官僚體系來說，最大的衝擊往往是在政治發生巨幅變動時，譬如說危機出現、政府施政失敗、或是政權轉移之際。這時，常任文官不免要擔憂，新興的政治勢力是否會藉機介入官僚體系的運作，尤其是「換人作」的情況下，也就是執政黨易幟時，新上任的部會首長一定會帶來自己的人馬；這些人多半是新手上路，對行政部門生疏，甚至於有過客的心理，彼此難免各懷鬼胎、相互猜忌、甚至於敵視（Mosher,1982:173-75,186-87）。
在政黨輪替與政務人員大量更換之際，文官行政中立（administrative neutrality）乃成為降低政務官與事務官之間猜疑與不信任的緊張關係之基礎，其重要性不言可喻。何謂「行政中立」？簡單來說，行政中立的實質意義，可歸納為下列三項：
一、公務員應依據法令執行職務，為全體國民服務。
二、公務員應公正執行職務，立場超然，不偏袒任何團體或個人。
三、公務員應忠實執行職務，不介入政黨、派系紛爭。
申言之，行政中立係指公務人員執行職務時，必須嚴守的一種立場或原則。關於此一觀念，陳德禹教授的論述相當具有代表性。陳德禹教授認為，文官的中立應包括下列四點：
一、公務人員在職期間應盡忠職守，推動由政府所制定的政策，造福社會大眾。
二、公務人員在處理公務上，立場應超然、客觀、公正，一視同仁，無所偏袒。
三、公務人員在執法或執行政務人員的政策上，應採取相同標準，公平對待任
何個人、團體或黨派，既不徇私，也無畸重畸輕之別。
四、公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭，只盡心盡力為國為民服務，及本其所具有的專業知識、技能與經驗，於政務主管擬定政策時，提出有關資訊協助主管決策；並就主管的業務，隨時注意民意動向，而作適時適當的回應。綜合言之，文官中立乃指公務人員對處理公務保持中立、客觀及公平的立場，以國家、人民的整體或多數利益為考量；並非指其不可涉入政治事務，惟絕對不可涉入政爭（陳德禹,1993:304~341）。
隨著政黨政治與民主行政的發展，行政中立逐漸成為朝野政黨與行政學界的共識，成為維繫政府有效而穩定運作的行政倫理價值。吾人歸納行政學者支持行政中立的理由，主要有以下五點（陳德禹,1993:344~345；許濱松,1995:
471~480；Farazmand,1994:413~416；江岷欽,2000:4~5）：
一、履行公眾信託：公務人員係為公眾之信託者（public trustee），亦為全體國民之服務者，其執行公務之目的在增進全體國民之幸福，故其地位應當超然中立，不能有所偏頗，以免其行使公權力圖利某一政黨，或淪為政治黨派政爭之工具，以致傷害全體國民之利益。
二、穩定行政體系：國家行政需要持續性，無論執政者如何變動，國家活動或政府行政都不能一日終止，否則國家之基礎將發生動搖，人民之生活及社會之秩序將難維持。故應使行政系統中立，不受政爭影響，以求穩定。
三、避免公器私用：公務人員為執行其職務因而行使公權力的關係，所以享有特殊的地位、機會及權力，如果他們偏袒或圖利某一政黨、派系或政治人物，容易對於全體國民或社會造成傷害。職是之故，公務人員之政治活動權利必須予以限制，不得與一般人民享同等的政治活動權利。
四、維持社會公平：公務人員的主要職務，係在提供公共財以嘉惠全體公民。由於社會開放、利益多元化以及各種勢力的並存，為使行政系統能保持公平正義原則，則須先使文官中立化，避免強勢利益團體影響行政資源的合理分配，才可望保障弱勢群體。
五、防止政黨分贓：權貴徇私及政黨分贓的弊端，久為行政論者與實務人員詬病。為避免重蹈覆轍，文官必須中立；尤其當政黨政治日漸成熟之際，務使文官中立，方有可能在「憲政的規範下適當地執行人事政策」
五、 何謂行政國家？行政國家有哪些問題？P322
「行政國家」是由柯瑞爾提出，意指一種「行政人員的貴族政治－一個由永業的文官體系有效運作之政府。」「行政國家」面臨以下的問題：大部分民主體系裡的公民，都希望他們的政府是有效率的，而且他們相信一個終身的、專業的文官系統，乃是根據專業功績為甄選和晋升的標準，它是最有可能達到效率的境界。他們大部分也希望政府是民主的，也就是說，政府能為人民設想，而不是只滿足某些官僚精英的欲求。大多數人渴望政府既有效率又民主的。
當今大多數的政治學者都相信，解決「行政國家」所面臨問題的途徑，並不是在於任何防止行政人員制定政策的重重規範，而是在於確立行政人員能為其制定政策的活動負責。這責任包括兩方面的建立：
１、 對專業規範的責任：這是建立行政文官的專業倫理觀念，即培養文官具有如醫師、建築師、律師等職業的專業知識、能力與價值觀念。
２、 對民選首長的負責：民主政府下，行政文官必須堅守行政中立原則，對不同黨派的行政首長，只要他們通過民主選舉而取得職位，都必須向其負責。
六、 何謂行政革新？有哪些具體方法？P323
（一）行政革新：由於文官體制日益龐大，行政機關的缺失也日漸嚴重，在 一九八０年以來有關行政改革的呼聲，促成變革。
（二）具體方法：有以下六種；
１、 增加立法審查權：為了督導行政單位，立法可以設督導小組來監督官僚系統，美國國會就常自設與行政單位同性質之小組，可以向行政單位提出異議，並隨時參與執行，以防止行政人員職權之濫用。
２、 裁減冗員：帕金森定律指出，設立機構容易，廢除則難，組織愈來愈大，冗員愈來愈多。立法機構既然有監督權，就應負起責任。有許多行政單位由於時間變遷，情勢改變，已淪有名無實，立法機關應在編立經費時好好查一下，否那些官僚機關有存在的必要與會值而有所存廢、裁減人員經費的決定。
３、 行政訴訟：行政人員不管因公因私而對他人構成生命、身體、財產損害時，和平常人一樣受到司法之裁決。換句話說，民眾認為其權益受到官員不當的侵害時，可向法院提出訴訟，要求救濟或賠償。英美法系無獨立的行政法院糸統，因此由普通法院審理，大陸法系特別設立單獨之行政法庭審理此類案件。
４、 設立獨立之監察機構：我國之監察院即屬此類型，監察院可以調查、蒐證、訊問相關人士，如發現有貪污瀆職的事實，則可以彈劾。與我國很接近的一種做法是瑞典的監察使，它是立法機關設立的專職監察機構，審理人民與政治官員之間的爭端，監察長不是由行政單位來指派或授權，他是來自立法機構，因為監察長是獨立自主運作，所以才能做最公正的判斷，他有權蒐集有關案子的一切資料，有權對失職官員提出嚴重之譴責，並有權向司法機關提出訴訟，在如此安排下才可避免官員相護之弊端。
５、 地方分權：例如在政府中央集權制的法國、義大利、為防止或減少官僚權力之過大和濫用，可將部分職權交付給地方政府。
６、 官僚政治化：因為文官是專業的政府官員，享受到完好的保障，他們不需對選民負責，只要對上司負責，造成文官日益與民意脫節，服務品質下降。如果政府行政官員由一些具有民意的人來擔任，不但可帶來新的作風和觀念，而且為了連任也願意盡力去服務人民。
七、 何謂公共政策？P325
公共政策學者戴伊指出：「凡是政府選擇要做的或不要做的決定，即是公共政策。」由於政治是涉及到對「整個社會的價值作權威性的分配，」所以政府的重要活動即為公共政策。
公共政策的要素：學者蘭尼認為包括了五個要素：
１、 明確的目標：有一個或一組特定的目標。
２、 有一個擬定的方針：為達到上述目標而擬具的一套特別的行動過程。
３、 有一條已經選定的行動路線：若干可能的辺案中找出可行，且可達到目標的行動路線。
４、 意向的宣布：決策者用公開或秘密的方式傳達決策的意旨及執行的方法。
５、 意向的執行：當局決定了目標、方針、行動路線及宣布意向後，執行的行動隨開展。
公共政策的因素：蘭尼分析公共政策至少涉及三項因素：
（１） 程序規則：此指政治的競賽應如何去比賽一如誰能夠參加這競賽，決定應如何去作成，決定應如何執行等。
（２） 政策：此指政府有關如何達到特定目標的決定。
（３） 實質決定：即指政府所採取的實質行動。
八、 試論公共問題到公共政策的進程？P327
鐘斯區分為下列階段：
１、 問題進入政府：包括了對問題的認知、界定、匯聚與組織、代表。
２、 政府的行動：包括政策的形成、合法化。
３、 政府對付問題：包括應用、執行。
４、 政策對政府的影響：包括反應與評估。
５、 解決問題或改變：包括解決或終結。
九、 公共問題的管道？P327
１、 民意代表：民意代表的主要功能是反映選民的問題，為選民喉舌。
２、 政黨與利益團體：政黨本身具有反映社會問題的功能。所以黨員對自己所涉及的或未涉及的公共問題，均可依循政黨的管道向行政機關反映。公益性及私利性利益團體均有其服務對象，所以當員遭遇問題時，可經由利益團體的管道，向政府機關提出要求解決。
３、 大眾傳播與意見領袖：公共問題的當事人可以透過報章、雜誌、電視、廣播等媒體，將問題公諸於社會，引起政府的重視。而在政治上、經濟上、學術上及大眾傳播上的意見領袖，在社會上極受重視，具有極大影響力。
４、 利害關係人與抗議者：
（１） 受到公共問題影響的利害關係人可以推派表或是當事人自告奮勇擔任代表的方式，將問題直接向政府有關機關提出。
（２） 抗議者指在缺乏其他適當管道提出公共問題的情況，採取走上街頭，以請願、抗議、示威、遊行，甚至暴動的方式，吸引政府機關的注意力。
５、行政官員：可以發揮積極主動的精神，主動將主管的公共問題納入政策議程，予以處理。
十、 試論影響公共政策的因素？P328
（一）政治文化：政治文化是指政治體系內成員對公共事務的信仰，態度和價值。即政治文化會影響人民對公共政策的支持態度，以及是否願向政策決定者表達需求。及國家內的優秀人才是否願意成為公務員，成為政策決定者，這兩點都足以影響公共政策的品質。
（二）民意與大眾媒介：民意是透過傳播媒介影響公共政策。因為大眾傳播媒介具有催化作用，但民意影響公共政策的情況只有出現在重大爭議事件上或攸關人民切身利益時，才會顯示其重要性。
（三）政黨：在政黨紀律與政黨認同都很強的國家，政黨對公共政策的影響值得重視，因為；
１、 政黨候選人是領導者與民意的橋樑；
２、 部分民眾仍是會依政黨所提的政綱、政見而理性的投票；
３、 在任期屆滿，公民會依政黨是否履行政見而決定是否再支持此政黨；
（四）利益團體：由於當代行政機關是公共政策的主要發源地，所以利益團體人員，無不向行政決策人員進行遊說，企圖透夬策者判定出有利於己的政策。而決策者有時也會爭取利益團體，與其建立盟友關係，透過民間的奧援，來表達行政或立法部門不方便出面的意見。
（二） 立法機關：基於憲法的授權，立法機關對政策的制定有相當大的權力。例如透過質詢、審議法案、審查預算、行使人事同意權，或授權行政機關等方法，來影響公共政策的形式與內容。
（三） 行政人員：行政機關的公務員在公共政策的制定過程中，親身參與政策制定最深，從議題的設定、資料的蒐集、經歷資料的處理、行動方案之選定，以及政策的產出，皆親身涉入，所以行政人員的認知、情感、價值、偏好、知識、經驗、技巧等，皆影響決策行為和公共政策的內容。
十一、 試論當代公共政策的重要分析模型？P331
最被學者重視的有六種：
（一）、理性決策模型：狹窄特殊目標、完整資訊
古典模式又名最適化策略(an optimizing strategy) ，又稱理性模式（rational
model）。此理論是源於古典經濟理論，假設人是「全知理性」(ommiscient rationality)，有明確之目標、完整資訊及認知能力來分析問題。同時強調：以最少的經費來獲取最大的效果。然而，組織目標是複雜衝突的，也有許多不確定性，因此，沒有一個人或組織能作出最大化的效益決定，也無法掌握所有的變通方案。(Tarter & Hoy，1998)
古典模式是直線式的決策，此模式決定步驟為：(1)發現問題；(2)確認決定規準；(3)依據規準重要性，予不同加權；(4)找出所有解決問題方案；(5)評估各種方案優缺點；(6)選擇最佳方案。總之，這種模式是以經濟學的觀點來解釋決定之歷程，認為人具有「全知理性」可以追求最大經濟效益。而行政決定大師塞蒙（Simon, 1976）認為人不可能是全知理性，最大效益模式的決定是不可能的。
（二）、滿意決策模型：不完全的資訊、界定滿意之結果
行政模式強調滿意策略，是由塞蒙（Simon, 1976）所倡導。塞蒙認為行政決定無法達到客觀上的合理性，總是有許多因素限制著。如(1)合理性需要完全知識，但有關結果的知識，常零碎不全；(2)由於結果是未來的事，價值的被期待是否完全；(3)合理性需要在所有變通方案中選擇，然而事實上，只有少數幾個變通方案被想到。因此，塞蒙駁斥經濟理論上「經濟人」具有「全知理性」和獲取「最大效益」之說法，而主張「行政人」的「有限理性」和「滿意利潤」的說語。運用此一方案，要特別注意可行方案排列順序，逐一評估「足夠令人滿意」的方案，一旦方案已達足夠令人滿意，則中斷尋求最大效益的方案。所以是達到滿意價值，而非極滿意價值。
（三）、漸進決策模型：不完整資訊、複雜決定、結果不確定、無指導原則、只有短期策略到政策原則、只有短期策略到政策指導原則建立
漸進模式強調逐步漸進策略，是由林布隆（Lindblom,1979）所提出的，是一種強調社會互動來對既有決策作小幅、個別累增的學說。林布隆認為，人的時間、智慧、情緒、壓力等因素，造成對問題無法全盤瞭解。其要點如下：（張世賢，民79；張德銳，民84）
1. 人的知性是有限的： 人由於時間、智慧、金錢、情緒、
和社會壓力等種種限制，對於問題無法全知的瞭解和掌握。這種「有限知性能力」之假設，不但是林布隆的理論基礎所在，也是他批評傳統理性決策模型的主要論點。
2. 決策是由社會互動來達成的： 人的知識和理性既然是
有限的、易誤的，如果要透過決策者對問題的瞭解、思考和分析來解決社會問題，則必然有其困難。決策者必須依賴社會互動，也就是黨派相互調適，來解決問題。
3. 現實的政治是漸進政治：社會上的多數決策既是由各黨
派相互妥協、調和所達成的，黨派相互妥協、調和的結果很可能會落在各黨派的共同基礎（即共識）上，來做局部的調整。這種以小幅調整，來適應現實的政治，稱為漸進政治。
4. 互動取代分析，分析附屬於互動：「決策是由社會互動來
達成的」這句話，並不是說分析是不需要的、是可以摒除的。它只是說，決策主要仰賴社會互動，但是如果互動要做得更好，實在有賴分析的補助。
陳生富（民71）認為：分析在社會互動中所可以發揮的功能有二：其一，參與互動的人，可以運用思考分析，以確定自己在社會互動的過程中要扮演什麼有利的角色，以及運用什麼策略扮演好此種角色。其二，參與互動的人可以透過分析，來說服或控制其他參與者支持其所偏欲的政策。
5. 簡單漸進分析是比較可行的分析策略： 簡單漸進分析
是一種簡化的、焦點性的分析，它僅對少數幾個重要變項，以及與現狀有逐漸差異之各種可資選擇的方案加以考慮。
6. 斷續漸進分析是由一組交互支持的簡單漸進分析所組
成：簡單漸進分析只能造成「點的進步」，如果想要「由點連成線，再由線擴及全面」，則有賴於斷續漸進分析，因為斷續漸進分析是由特定一組「簡單漸進分析」的組合，更是具有漸進、設限、細碎、連續、重建、目標調適取向等諸種特徵。
7. 漸進分析必然造成漸進政治：漸進分析的結果必然造成
漸進政治的事實，雖然漸進分析和漸進政治較為保守，其每次所造成的結果也較小，但是決策者絕不能輕易忽視「點點滴滴」的突破，畢竟，只要持之以恆，滴水還是可以穿破大石的。
8. 漸進政治最符合民主政治的常軌：民主政治的特色在於
「人人可以作決定」、「決定眾人之事，必須經過討論」、「討論過後，會比較趨於一致的結論」。（林玉體，民73）同樣的，漸進政治亦強調：每一個參與社會互動的人都是決策者；經由社會互動造成共識；決策如果要為大多數人所接受，則必須立於社會共識的基礎上。
漸進模型雖然是一體系相當完整的學說，它仍有顯著的缺點，卓爾 (Dror，1964）認為漸進模型是有適用範圍的，主要限制於以下三個因素：（張德銳，民84）
1. 既存政策的成效被認為滿意的程度。
2. 問題本質改變的程度。
3. 現有可資選擇途徑中創新的數量。
換句話說，如果現行政策的成效普遍令人不滿，則會導致激烈的變革。其次，如果面臨一個新的問題，既無前例可循，自然談不上漸進的變革。最後，如果解決問題之知識日新月異，無論是在技藝或行為方面均有今非昔比的可能，則常迫使決策者要採取新的行動方向、訂定新的政策。因此，卓爾認為漸進模型的前題，只具有有限的效度，這個模型在一個相當穩定承平的社會裡，其效度較高；反之，在變遷極速的社會裡，其效度較低。
尹特齊尼(Etzioni，1967)認為：1.漸進模型不適用於基本性、革命性的決策；2.「黨派相互調適」所作成的決策，極可能只是反應有權勢、有組織的黨之利益；反之沒有權勢與漫無組織者的利益，有時就會被忽視；3.漸進主義只求墨守成規，維持現狀，不求基本之社會革新。(張世賢，民79)
由上所述，大致可以了解漸進模式是相當完整的體系，也很符合民主政會之教育生態。唯較不適用於大幅度的、根本性教育政策改變，也不適用於危機問題處理，這些是引用者必須注意到的。
（四）、綜合掃瞄模型（mixed scanning）
綜合掃瞄模式（mixed scanning）是由伊特齊尼（Etzioni, 1967）所提出。他認為在實際決策時，基本決定之角色與數目是大於漸進模式所陳述的，而且決策者只求漸進修改時，會迷失了基本決定。
為了矯正漸進模式淪為保守、重細微之缺失。伊特齊尼認為要運用理性模式來決定組織基本政策和任務，然後在既定目標方向下，做成無數小幅的、個別累增策略。（張德銳，民87）
伊特齊尼曾舉氣象衛星圖為例。假使決策者用理性模式來建立全世界氣象觀察制度，則他需以細微觀察的相機，徹底檢查整個天空，那決策者將面臨無止盡的問題、時間及經費，並影響其行動。(張德銳，民84）綜合掃瞄的決定模式則以廣角相機與狹角相機，兼顧整體與細微。
這種決策模式，一方面從鉅觀層面掌握基本方針；也從微觀層面尋求漸進可行方案，是其重要優點。
（五）、垃圾桶模型(The garbage-can model) 為了解偶發之決定
垃圾桶模式是非理性的、偶發的決定。此一模式是由孔恩（Cohen）、馬齊（March）、歐爾遜（Olsen）所提出的，主張「組織無政府狀態」（organized anarchy）的概念。
此概念具有三項主要內涵:(1) 目標模糊不明確；(2)手段方法不確定；(3) 參與流通性。(張德銳，民84；江芳盛，民87)他們認為學校組織是一種「無政府狀態」：
1、目標不明確、不確定。如文獻中的「改進教學效率」、「五育均衡發展」、「身心健全」等字眼，很難以明確界定。
2、達成目標之方法和科技未被充分瞭解。教師常以自身經驗或己見來進行教學，而未能充分瞭解合作教學法，電腦輔助教學等方法。
3、參與流通性。校長、教師流動率太高，而家長介入校務程度也增加，很難維持特定局面。
上述這種無政府之學校組織，很難運用理性系統之決定模式。倒是垃圾桶決定模式較適合，好比在裝有垃圾案之垃圾桶中隨機抽取某一方案來解決問題。是故垃圾桶決定不像是一種普遍的決定模式，而是一種對非理性決定的描述。。
柯恩等人(Cohen et al, 1972)所提出的垃圾桶模式就是主張，決定乃是高度複雜且非結構性的行為，它是由問題方案、參與及機會交織而成的。一個良好的決定僅是現存的解決方案恰巧適用於某一問題而已。總之，垃圾桶決定模式具有下列特點:( Tarter & Hoy，1998）
1.組織的目標是同時出現的，並無設訂優先。
2.手段與目的是彼此獨立的，二者之結合純屬偶然。
3.解決方案如能與問題結合時，就是最好的決定。
4.解決方案大部份是源於機會而非理性思維。
從上述的說明，可知垃圾桶決定模式並非是一種特別適用於解決問題之模式，但它說明了組織在高度變化與不確定中仍能偶發性地解決一些問題之原因。也可以協助我們瞭解非理性因素對決策之影響。黃金山（民80）指出此模式有幾點主要缺失：(1)缺乏鞏固的理論基礎；(2)僅具描述功能而無規範性與系統性之研究；(3)理論論述過於繁瑣，缺乏實證資料。
（六）、官僚政治模型：為了解非理性決定(權力、利益糾葛)
組織有目標抑是成員有目標？許多研究文獻指出，組織的意圖導致行為，而有權力的個體、強烈的意識型態者及有權力的團體也能產生組織目標。(Hoy & Miskel,1991)因此，大部份組織目標，是衝突且需調解，爭執、交易、遊戲等，充斥著組織的決定歷程，作決定的本質是操弄的，亦即實用的、個人的。簡言之，是政治性。政治模式所關切的議題是：權力如何成為主導力量、政治取代決定的合法程序、個人目標取代組織目標等。( Tarter & Hoy，1998）
學校組織可視為一種政治系統，存在著許多種類的利益團體，為了本身的目標及價值而彼此競爭。例如教師會為爭取教師權益與專業自主努力、教師次級團體具有其獨特的價值觀念、家長會表達參與校務之意願、多元文化教育實施要考量不同族群等。在此利益團體衝突競爭之下，談判、協商及妥協就成為政治模式主要精神。
所以，政治模式認為作決定的主要動力是政治，即使採用滿意策略，也是偏重個人層次。政治模式具有下列特徵: ( Tarter & Hoy，1998）
1.個人目標影響著決定。
2.個人之手段-目的替代了組織的手段-目的。亦即個人的目的決定後，才用組織的手段達成。
3.好的決定就是是否能迎合個人目標。
4.政治是影響決定之主要因素。
5.政治模式是以權力為基礎，來解釋決定的一種描述架構。
十二、 試論政治體系政策表現的評估標準有哪些？P335
海伍德認為有下列幾項標準：
（一） 穩定與秩序：霍布斯指出國家基本功能是，避免人與人戰爭的自然狀態。因此，政府的核心是治理，透過合法壟斷武力的權來保穩定與秩序。因此，政治體系的表現，可以將「長治」與「久安」，做為判準。
（二） 物質均富：政治體系的表現與物質財富的關係是不可言喻。第三世界的混亂與腐化，與貧困的經濟脫離不了關係，蘇聯與東歐的瓦解亦是中央管制經濟失敗的直接原因。
（三） 公民權的表現：公民權是個人與國家相互權利與義務所形成的關係。而九０年代崛起的社群主義，主張以公益政治代替權利政治，如此才能強化社群聯結，避免原子人個人的疏離問題。
（四） 民主的表現：民主政治並不是直接參與的烏托邦民主，而是代議政治的間接民主。惟政府可以透過其他的管道，如強化地方自治、鼓勵社團自主、加強社群主義等方式，使參與民主的理想實踐，使民主成為一種生活的方式。
第十七章非常態政治與政治變遷
一、 何謂非常態政治？P343
指的是，不同於當前政治度所能接受的政治行為，甚而脫離一般運作方式的政治過程。其間涉及到暴力行為及戰爭，即視為非常態政治。
二、 對政治變遷的態度有哪些政治立場？P344
改變程度 改變方式 連帶所造成的結果
保守 反對有計畫的改變，接受進化式的改變
利用各種方式阻止有計畫的改變 整個系統的改變步調非常緩慢
自由 溫和穩定的改變 制度內改革透過政府機構從事改變
漸進的改變
改革 某種制度或過程發生比較劇烈的改變
制度內改革（用比較直接方式） 系統的某一部分發生重大變化
激進 整個系統發生基本改變 制度外改革
系統發生全盤改變
革命 整個系統發生基本改變 制度外改革（暴力）
系統發生全盤改變，並且產生暴力後果
三、 何謂政治暴力？有哪些種類？P346
（一）政治暴力定義：威脅使用武力本身也是種暴力行為。用的強制力
量逼人就範。
（二）種類：
１、 恐怖主義：依韋氏大字典的定義：「恐怖主義是使用武力或武力威脅製造混亂、進行恐嚇、壓迫，以此作為政治武器或政策。」，另一學者指出：「恐怖主義就是以攻擊無辜民眾達到政治目的之暴力行動」。因此，它有以下特徵：
（１） 恐怖主義以抗爭為方法及策略，以達特定的目的。
（２） 恐怖主義為達其目的，必須製造可能被犠牲的民眾之恐慌，進而激起政府鎮制的行動。
（３） 恐怖主義本質上是殘酷，就一般人道標準，其行動也是無法令人接受的。
（４） 恐怖主義的策略，就藉其行動以達公眾知曉其主張為最重要因素。
２、 政變：政府若干官員，以軍事、非法和違憲的手段推翻現有政權，通常都有使用暴力，但程度並未擴大到整個政治社會，衝突往往限於中央政府高層內。
３、 判亂：以非法方式對統治者或政府的權威性和主宰性展開反抗，叛亂或是反對黨人士動員民眾對抗當局，或以游擊隊攻擊政府軍，其目的都是要推翻現有政權，判變擴大變成內戰或革命。
４、 革命：指涉著重大的變遷，以導致現有政府及社會結構性的改變現象，在政治範圍內，革命或則來自「政變」或則來自激進社會運動。其特徵；
（１） 革命是用武力方式，經由流血、暴力達成政治的目的。
（２） 革命是結構性的政變，即以意識型態為主導，對政治、社會、經濟做全面的變革。
（３） 革合是激進式的改變，即相對於改革而言，革命的廣度及深度不僅大，而且變的速度也快。
四、 試論政治革命理論有哪幾種觀點？P348
（一）不均衡理論：認為社會、政治、經濟上的嚴重不平等會導致被壓迫者的集體反抗，相對的，國家機關無力鎮制。
（二）相對剝奪理論：大衛斯認為，集體的挫折與剝奪心理，在期望昇高卻無法滿足下，就產生革命運動。
（三）社會運動理論：強調革命是群眾的集體行為，在適當的環境及領導下，就會爆發。主要包括：
１、 價值附加理論：指出社會的運動的發展是受到六種因素的影響：
（１） 結構上的助長性：指政治、社會、經濟環境上的因素，有助於社會運動。
（２） 結構的緊張狀態：係指政治、社會、經濟結構裏的矛盾、衝突。
（３） 普遍化信仰的發展與傳播：某些團體成員普遍相信問題是歸咎於某些特定的對象，而提出改善的途徑。
（４） 催促因素：係指突然發生的某種大事件，激發人們的憤怒，觸發行動。
（５） 行動的動員：當人們群集，採取共同的行動，領袖從群眾中產生，領導群眾，製造事件。
２、 資源動員理論：視社會的不平等、不公平的現象是原本存在的，，但若非某些精英掌握權力及資源，加以動員，則社會運動不會產生，惟這動員又賴精英與環境的互動關係。
五、 何謂政治變遷？P352
無論是個人或人類團體、組織，都不斷地處於變化的情境中，從出生、成長、成熟、衰老到死亡，似可說明人社會的諸多現象。其中不能否認的事實，社會如生物有機體般的，由簡而繁的發展，雖然有時會出現倒退現象，但長期趨勢來看，仍可看到演化的軌跡，在社會科學的術語，稱為變遷或發展。是人類政治體系的動態面。
六、 什麼是政治現代化理論？P355,P342
是以西方社會的變遷經驗為典範，強調心理上的開放；社會的多元化；政治的民主化與經濟上的市場競爭。
七、 何謂依賴理論及世界體系理論？P357,P342
（一）依賴理論：從第三世界角度批判現代化論是西化理論；只反映西方帝國主義的核心對邊陲國家的剝削。
（二）世界體系理論：一方面描述資本主義擴張造成世界的不平等經濟結構，另方面也認為個別國家的軍略會產生不同的移動關係。
八、 試論政治發展的特徵？P359
答：早期研究政治發展的學者，如卡特萊特界定政治發展為法治的建立，合法的選舉及議制度的實現等．但這些觀點多少反映西方學者對民主政治的偏好，並不一定符合真實世界的發展狀態，經過長期的研究，目前學者將「已發展的政治體系」之特徵，歸納為四個面向。
（一） 權力集中於中央政府：指政權的傳統資源減少，增加中央政府的權威與權力，公民承認國有權力分配公共價值，接受政府此種分配具權威性的。政府的法制正式組織亦已建立。
（二） 政治組織具現代型式：以分工化的政治結構來推動專門化的政治功能，這些結構是複雜但有秩序的政治制度，如立法、行政、司法、政黨、利益團體。而且這些制度是建立在科層組織的原則之上，如理性、效率等標準。
（三） 政治行為具現代型式：個人發展強烈的國家或政治體系的認同，超越傳統以家族或地域性的忠誠。此外，政治體系裡積極參與政治活動角色日益普遍，且熟衷於政治傳播。
（四） 政治體系的效能擴增：政治體系能主動創造政治支持，對人民的政治需求，其反應能力也提高，有效率的控制環境，一般而言，已發展體系的組織是穩定且具凝聚力，結構是符合效能要求能提供公共財貨與勞務。
學者認為，政治體系的「能力分析」方法，是衡量政治體系是否發展的較佳途徑。這方法是學者艾爾蒙與鮑威爾最早提出的，他們從五種能力去評估政治體系的發展狀態，分別是：
１、 汲取：利用人力及環境資源。
２、 規約：控制個人或團體行動。
３、 反應：針對需求而做成決策。
４、 分配：透過結構及程序以分配價值。
５、 象徵：建立形象、提供意義、分配非物質的獎勵。
九、 試論政治發展的進程有哪些觀點？P360
（一）經濟、社會發展帶動政治發展：具體而言，因為受現代化諸多因素所刺激，例如更大的經濟發展、都市化、社會動員等，需要更複雜、更有效率的政治體系。即更發展的政治體系是因應環境變遷的需要，等於是提供經濟成長活動、都市生活，以及服務現代公民的期望與需要的下層結構。
（二）政治發展帶動經社發展：此觀點認為，國家機關是領導民間社會邁向發展之途的核心，政府是介入到經濟活動及社會團體的形成與運作。即唯有透過政治經濟途徑才能了解發展中國家的政治變遷經驗，即制度化的政治機關與過程，制定出合時宜的公共政策，則帶來發展。相反的，沒有發展的國家機關導致政治混亂。
（三）政治變遷有可能發展，亦可能衰敗，關鍵在於政治制度化：政治制度化的概念可以界定為，政治組織及程序獲取人民支持的價值，以及在環境的壓力挑戰下仍能穩定持續下去。在此，杭廷頓衡量政治制度化是與前述的「能力分析」相似，是以下列幾項為尺度；
１、 規範公民的能力。
２、 對公民需求的彈性反應能力。
３、 有效汲取及分配資源的能力．
４、 適應變遷環境的能力。
杭廷頓認為，對於大多數發展中國家或地區，政治發展並不一定會促進政治穩定，反而是政治不安的導因。因為經濟成長會產生新的資源分配問題，有可能加深貧富之間的鴻溝，社會動員更可能弱化傳統的價值規範。都市化則加強了社會異質化，產生更多不滿的都市群眾。教育及傳播的普及可能扮演啟蒙社會大眾的功能，進而體察原有社會存在的不平等、不合理的結構，提出要求改革，甚至革命的呼聲。而這些期望升高超過既有政治體系所能負荷的程度，則將激起集體的不滿與挫折，若這種集體挫折沒有適當疏導的管道，政治抗議與政府維持秩序的力量相激相盪，不是走向威權統治，就是出現暴亂與改變。但其政治體系若無法獲得人民的支持，並且無法滿足人民最低生活的要求，政治秩序是很難維持。在此種情況下，有可能產生魅力型的領袖，即韋伯所稱魅力權威，使政治體系的正當性重新建立，在第三世界國家十分普遍，如北韓領袖金日成持續統治北韓長達四十六年，古巴領袖卡斯楚，新加坡領袖李光耀都是此類。
但「人治」政治體系能否過渡到「法治」，借用社會學的概念魅力領袖的常規化，建立「法制－理性權威」，將決定其是走向政治發展，抑或政治衰敗。所以杭廷頓強調：「人類可以有秩序，沒有自由；但不能有自由，卻沒有秩序。」即視政治秩序的價值比自由的價值還重要。
十、 何謂政治制度化與政治衰敗？P362答案在第九題
十一、 摩爾探討從農業社會發展到工業社會的途徑，提出方式？P354
１、 資產階級革命：由資產階級主導的現代化，其主控勞工及農村地區，如英、美、法的革命。
２、 由上而下的革命：由傳統地主階級聯合強而有力的官僚體制所主導的現代化，如德國、日本。
３、 農民革命：農民以強的凝聚力來對抗上層社會及資產階級，反抗國家機關權成，最終摧毀舊的政權，如中國、俄國。
４、 停滯發展：由於有任何團體能夠主導社會變遷，而停留在低度發展狀態，如印度。
