政府危機管理 秋吟
研讀指引
（空大書香園地）
秋吟
2007-01-12 21:18:36
期末整理8－14章
網站上的資料及自己自行整理的提示,有些雜亂,無法理解之處,麻煩同學自行對照頁數,大家期末考加油
第8章
領導功能與危機管理
評量1.請說明何謂領導、決策模式包括那三種?危機決策分為那二種?P196
(一)領導的定義：由三個層面進行探討:
1.以「權力」的觀點:權力是一偏向以強制手段而迫使他人屈從的力量,是一種赤裸而不加任何包裝、修飾的力量。因此,基於「權力」觀點下的領導,為因懼怕其權威而服膺於指示,此種以權力面貌出現的領導是最不可取的類型。
2.以「職權」的觀點:職權是一種來自於職位的權力,即由於合法取得某種正式職位而擁有該職位的正式權力。因此, 因此,基於「職權」觀點下的領導,係主管對下屬的命令與指示,為一種命令與服從的關係。
3.以「影響力」的觀點:此基礎來自於領導者個人散發的人格特質,而非權力或權威,使他產生自願性的順服。此類型的領導,係乃透過合作的運作以達成組織目標,廣義的影響力尚包括「權力」與「職權」。
(二)領導與決策之決策模式：三個決策模式:
1.理性行為者模式:國家或政府被視為單一的理性行為者。行為者首先要分析對手國行為者的目標與目的,精確計算對手國行為的意義,藉著對偏好順序、功用、結果與副作用的分析作為推斷、預測的根據。即決策者必須在不同選項中作出抉擇,因此,決策者應具有評估各選項可能後果,與計算各選項期待值的能力,經由評估選項的利弊得失後,決策者便依照其結果價值,選擇結果最佳且代價最小的選項做出判斷與行動。
2.組織行為模式:組織依其能力、文化與標準作業程序作出決策,而非依據理性的抉擇,因此領導人不容易控制或干預組織的行動。由於組織運用資源的能力限制了政府領人有效選項的範圍,而且領導的人決策空間也受到組織所提供選項造成的結構性限制。故此模式中的行為者既非國家亦非政府,而是一群聯繫鬆散的組織,負有不同的責任,執行相當廣泛的責任,在國家大政方針與一定規範限制之下,各有一定的自主權。
3.政府政治模式:又稱官僚政治模式,國家或政府被視為是由領導人代表的理性行為者,在掌控所有情報的狀況下,此一理性行為者能從數個選項之中挑選一個代價最小、效益最大的選項作為決策。
(三)危機決策：分兩種:
1.事前決策:須邀集較多的參與決策的對象,並在時間允許、資訊充分的情況下,致力達成集體決策與評估方案,並擬出最優決策;例如各地方政府針對各種可能發生人為或天然災害,預先擬訂應變計畫與措施,並整合各建立起相關的資料庫,如大型災害危機管理決策模擬兵棋推演計畫等。
2.事中決策:基於危機已發生,必須在有限時間,資訊,設備等情況下做出快速的回應,因此,僅能以「次佳的」和「滿意的」決策作為主要的依據。
評量2.請說明決策基礎為何?P199
由於危機發生時,對時間造成的排擠效應,使得領導者必須在威脅情境下處理事務,在決策上只有有限的反應時間,迫使領導者必須以有限的資訊或資源為基礎作出決策。領導者在危機管理中擬訂決策時的基礎來源包括:
(一) 諮詢與學習:由於危機的不確定性,使得決策者無法準確預估每一項可能發生的情形,因此,除了事先的應變計畫與方案外,領導者可透過幕僚人員或專家學者的幫助,前者必須在短時間內蒐集可用資訊並加以過濾分析後,擬出數個可行的具體方案交由領導者參考;後者則可以經由諮詢個人或成立智庫方式,集眾人的智慧提供危機處理與應變的相關建議。
(二) 危機辨識能力:決策者往往礙於以往的成功經驗,及自我認知能力上的限制,未能對危機的初期警訊予以注意,並採取適切的回應及處置措施,以致錯失處置的良機。因此,若能強化決策者的危機辨識能力及改善其所持的態度,不但能面對危機的挑戰,更能主動將危機視為轉機,進而創造良機、解除危機。
(三) 專業知識與經驗:即朱利安尼在「決策時刻」一書中提到:「當危機降臨之際,個人的經驗是無法替代的,因為時間不允許你慢慢琢磨。日常生活養成的智慧,遇到危機時將扮演前鋒角色」。
(四) 理性與直觀能力:明茲伯格指出,除了理性思考,成功的領導者也常用直觀與行動來做決策,偏好思考的人重視事實,偏好直觀的人重視創意,偏好行動的人重視經驗。與直觀能力相關的「默會知識」大多屬於「一聞即悟」的直觀智慧,遇到外在的刺激,即能「頓悟」其適當的意義。
1.第8章 重點提示【2:48】
2.領導的意涵
3.領導的功能
4.危機領導者應有的特質
5.轉換型領導
6.危機領導中的倫理議題
1.領導的重要性【3:03】
(一)影響組織內的觀念整合與行動協調
(二)影響組織危機管理目標之達成
(三)影響組織是否能轉危為安
(四)影響組織之形象與聲望
(五)影響組織是否能爭取足夠資源
2.領導的定義【3:42】
韋氏大字典:領導為獲得他人的尊敬、信仰、忠誠與合作。
Tannenbaum,weshler&massarik(1961):領導是經由溝通程序,在特定情況下發揮人際之影響力,以達成特定的目標。
Fiedler(1967):領導是人與人之間互動的關係,人與人之間受到權力與影響力的不平衡支配,使得被領導者受領導者的引發,而朝向組織欲達成的目標努力。
Dacis(1972):領導為說服他人熱心去追求一定目標的能力。
Koontz&dennell(1976):領導是個人企圖將影響力加諸他人,以其完成共同的目標。
Bass(1981)認為領導一種能力、一種影響、鼓舞指引個人或團體邁向所追求的目標的一種能力。
Koontz(1990)認為領導是一種影響力、一種技巧或程序,藉以影響他人;使其能自顬的、盡力的致力於群體目標之達成。
Robbins(2002)認為領導為影響團體達成目標的能力。
3.領導的內涵【5:35】
(一)「權力」的觀點:權力是一偏向以強制手段而迫使他人屈從的力量,是一種赤裸而不加任何包裝、修飾的力量。因此,基於「權力」觀點下的領導,為因懼怕其權威而服膺於指示,此種以權力面貌出現的領導是最不可取的類型。
(二)「職權」的觀點:職權是一種來自於職位的權力,即由於合法取得某種正式職位而擁有該職位的正式權力。因此, 因此,基於「職權」觀點下的領導,係主管對下屬的命令與指示,為一種命令與服從的關係。
(三)「影響力」的觀點:此基礎來自於領導者個人散發的人格特質,而非權力或權威,使他產生自願性的順服。此類型的領導,係乃透過合作的運作以達成組織目標,廣義的影響力尚包括「權力」與「職權」。
1.領導與決策【12:43】
g.t.allison(1971)提出三個決策模式:
1.理性行為者模式:國家或政府被視為單一的理性行為者。行為者首先要分析對手國行為者的目標與目的,精確計算對手國行為的意義,藉著對偏好順序、功用、結果與副作用的分析作為推斷、預測的根據。即決策者必須在不同選項中作出抉擇,因此,決策者應具有評估各選項可能後果,與計算各選項期待值的能力,經由評估選項的利弊得失後,決策者便依照其結果價值,選擇結果最佳且代價最小的選項做出判斷與行動。
2.組織行為模式:組織依其能力、文化與標準作業程序作出決策,而非依據理性的抉擇,因此領導人不容易控制或干預組織的行動。由於組織運用資源的能力限制了政府領人有效選項的範圍,而且領導的人決策空間也受到組織所提供選項造成的結構性限制。故此模式中的行為者既非國家亦非政府,而是一群聯繫鬆散的組織,負有不同的責任,執行相當廣泛的責任,在國家大政方針與一定規範限制之下,各有一定的自主權。
3.政府政治模式:
(1)又稱官僚政治模式,國家或政府被視為是由領導人代表的理性行為者,在掌控所有情報的狀況下,此一理性行為者能從數個選項之中挑選一個代價最小、效益最大的選項作為決策。
(2)與前兩種模式不同者,此模式常以小團體型態參與決策的制定,由於參與決策者有其職位’層級、觀察問題角度與立場的差異,因此,決策過程中常充滿了政治角力與權力競賽的影子,而非完全理性、客觀的討論結果。
決策基礎:
1.諮詢與學習:由於危機的不確定性,使得決策者無法準確預估每一項可能發生的情形,因此,除了事先的應變計畫與方案外,領導者可透過幕僚人員或專家學者的幫助,前者必須在短時間內蒐集可用資訊並加以過濾分析後,擬出數個可行的具體方案交由領導者參考;後者則可以經由諮詢個人或成立智庫方式,集眾人的智慧提供危機處理與應變的相關建議。
2.危機辨識能力:決策者往往礙於以往的成功經驗,及自我認知能力上的限制,未能對危機的初期警訊予以注意,並採取適切的回應及處置措施,以致錯失處置的良機。因此,若能強化決策者的危機辨識能力及改善其所持的態度,不但能面對危機的挑戰,更能主動將危機視為轉機,進而創造良機、解除危機。
3專業知識與經驗:即朱利安尼在「決策時刻」一書中提到:「當危機降臨之際,個人的經驗是無法替代的,因為時間不允許你慢慢琢磨。日常生活養成的智慧,遇到危機時將扮演前鋒角色」。
4理性與直觀能力:明茲伯格指出,除了理性思考,成功的領導者也常用直觀與行動來做決策,偏好思考的人重視事實,偏好直觀的人重視創意,偏好行動的人重視經驗。與直觀能力相關的「默會知識」大多屬於「一聞即悟」的直觀智慧,遇到外在的刺激,即能「頓悟」其適當的意義。
2.領導與溝通協調【2:35】
1.良好的溝通與行動協調,即使不能防止危機的發生,也可以控制危機及其影響。
2.危機發生時,政府與民眾的及時溝通可發揮穩定民心、警示、教育、監督。
3.危機管理過程中的溝通主要包括政府與民眾間的溝通、政府與新聞媒介間的溝通、政府部門間的溝通、民眾之間的溝通。
4.制度化的資訊公開和發布制度可對民眾之間的資訊傳播加以有效引導,以防止各種誤傳和謠言流傳。
評量3.請說明激勵為何?其類型與假設為何?P201
激勵:指針對生理上及心理上的各種需要,適當採取物質的與精神的刺激鼓勵方式,設法滿足其需要,激發內在的工作意願,從而產生符合組織或個人預期行為的一連串活動。
類型:古典的激勵理論如需求層次理論、X理論與Y理論,近代的激勵理論如ERG理論,增強理論、期望理論。
三要素:個人、工作本身與工作環境。藉著三者間的交互作用,才能對組織的成員產生激勵作用。
3.領導與激勵【2:41】
1.危機的發生常對組織成員信心與士氣造成打擊,領導者必須對成員與社會大眾等採取適當鼓勵方式,才能達到提高凝聚力、戰鬥力的目的。
2.領導者可以透過對憂患意識與危機意識的強調,及闡明危機對組織存亡的重要性,激發起員工的激情與熱忱。
評量4.請說明領導者的特質為何?P202
1.領導者的特質(一)【4:41】
前紐約市長朱利安尼:
1.領導者要有自己的哲學:建立願景,哲學思考,核心價值
2.領導者要有勇氣
3.領導者要有準備
4.領導者要懂得溝通
5.領導者要懂得團隊合作
2.領導者的特質(二)—6P特質【4:01】
1.領導遠見:對未來有明確的發展方向,並向下屬說明願景,適度激勵員工努力。
2.熱情:高層領導者須有事業心,中層領導者須有上進心,基層者須有責任心。
3.自我定位:領導者應清楚自己扮演的角色。
4.優先順序:明確判斷處理事務的優先順序。
5.人才經營:領導者應致力培養工作夥伴、個人與團體間的關係。
6.領導的法定權力來源:權力的來源應包括法規與職位。
3.有助危機管理的領導者特質【7:00】
危機管理中領導者應具備的綜合特質:
1.前瞻性的思維:
2.創造力:
3.當機立斷與承擔風險:
4.開放性與簡單化:
5.辦證思考與信心建構:
(1)是正反兩面兼顧的思考方式,可彌補分裂性思考,只從問題的一面思考,忽略了與之不可分割之另一面,而陷入片面之詞卻自以為是的困境。
(2)領導者應善用辯證思考與養成宏觀思維的習慣,具有透過表面現象看到事情本質的能力,並運用系統科學知識和辯證思維去分析和思考與危機有關的各種問題,衍生出新的認識和知識以形成決策。
1.轉換型領導的意涵【3:13】
有助危機管理的領導者特質
危機管理中領導者應具備的綜合特質：
1.前瞻性的思維。
2.創造力。
3.當機立斷與承擔風險。
4.開放性與簡單化。
2.轉換型領導的行為【3:45】
轉換型領導行為
Bass ＆ Avolio認為轉換型領導行為包括：
1.領導者能刺激成員以新觀念來看他們的工作。
2.領導者協助成員發展本身的能力與潛能，以達 到更高一層的需求層次。
3.領導者能引發團體和組織使命感或組織願景。
4.引導成員以有利於團體整體之績效為前題，超 越自身的利益，以有利於組織的發展。
評量6.請說明轉換型領導,其構成要素為何?P206
3.轉換型領導的要素【4:18】
轉換型領導要素
轉換型領導四要素：
1.理想化的影響力（idealized influence）領導者具有自信和受人尊重的魅力,使得部
屬發自內心地追隨,而能主張並提出一個強烈、明顯的組織願景,做為部屬未來之生涯規劃。
2.精神上的鼓舞（inspirational
motivation）轉換型領導和傳統領導理論之間最大不
同點,即在於人員工作動機的啓發。講求雙向溝的重要。
3.智力的啟發（intellectual
stimulation）轉換型領導者的職責係在建立一種激發組
織上下才智互動的創造過程。透過彼此意見交換、腦力的激盪與思考觀念的多
元化,組織才能夠應付詭譎多變的環境,並破除過去唯命是從的領導關係,從根
本來培養部屬獨立自主的能力,以避免盲目的服從和單一的思考。
4.個別化的關懷（individualized
consideration）領導者專心傾聽部屬的意見,特別注
意部屬的成就和成長的需要,同時關注工作與人員兩個面向,針對人員性情、能
力的個別差異,關懷其思想與行為的改變。
4.轉換型領導的原則【3:56】
轉換型領導之領導原則
Bass ＆ Avolio認為轉換型領導行為包括：
01.以倫理和道德為準則。
02.與下屬共同分擔領導權與風險。
03.獲得下屬的欽佩、尊重與信任。
04.善於鼓舞員工的工作動機。
05.為下屬提供有意義且具有挑戰性的工作。
06.明確告訴下屬工作期望、展示對組織總體目標承諾。
07.激起員工的工作積極性，培養團隊精神。
08.鼓勵下屬採用全新的思想和創造性的方法解決問題。
09.針對員工個別差異，關懷員工的思想與行為改變。
10.注意聽取下屬心聲，關注下屬成就和成長需求。
1.倫理領導的意涵【4:13】
1.在危機事件中,具權力或影響力者的裁量空間往往會擴大,但也亦衍生倫理問題。
2.倫理領導:又稱為道德領導,係指以道德權威為基礎的領導,領導者本著為正義與行善的義務感實施領導,冀求成員也能以為正義行善來辦事作回應,真心為完成組織目標而努力。
3.kokkelenberg(2001)指出領導是一種個人職責所在,倫理行為亦是一種個人職責,領導者透過能力、技術與才能等影響力所為之事項,其領導是依附於其個人特質、價值、道德及態度等方面之呈現。
作業(一)試舉一例，說明轉型性領導如何運用於危機管理？P208
轉換型領導容易出現在組織面臨重大危機或組織變革時期,尤其在危機管理中,更顯出領導者個人的領袖魅力(如值得信賴、能力超凡、堅定果決)。以紐約市長朱利安尼為例,在其初任市長時,根據WCBS進行的一項民調,有62%的紐約客認為生活每況愈下,民眾普遍具有換了任何一位市長也無法改變現況的消極想法。朱利安尼立即著手打擊犯罪,由「洗車流氓」、「阻止街頭塗鴉」到改善治安,都展現出個人的領導魅力,也讓紐約市成為全美最安全的都市。在九一一事件中,他不但再次展現出敏銳的觸覺及強勢的領導才能,迅速地重建飽受蹂躪的紐約市,更在危機重重下,領導市民團結救災,令市民重拾失落的信心,戰勝這場慘絕人寰的浩劫。
評量7.請說明危機管理中的倫理領導原則為何?
領導者如何回應倫理的挑戰?P209
2.倫理領導的原則【4:09】
Northouse(2001)提出的倫理領導五原則:
1.尊重:倫理領導者尊重他人共將他人視為目的,而非達成目的工具;換言之,即尊重他人的尊嚴、價值及主體意識。
2.服務:倫理領導者服務他人,成為他人的良師益友、授權增能、建立團隊及增進公民意識。
3.正義:倫理領導者是公平正義的,無歧視地對待他人。
4.誠實:倫理領導者是誠實、值得信賴的。
5.溝通:倫理領導者搜尋每個人最關注的目標來建立團隊。
3.倫理領導的挑戰【6:00】
領導者面對下列倫理挑戰:
Hackman
& johnson (2004)
1.欺騙的挑戰:領導者正因為是消息靈通人士,反而更加深多且複雜的倫理兩難。
2.職責的挑戰:組織成員主要的職責源自於自我行動結果,而領導者則是對成員的
行動負有績效責任、並需面對諸多內外環境的挑戰。
3.權力的挑戰:領導者需明辨所擁有權力的形式及其如何與追隨者分享權力,而這
些權力分享的決策則需以道德為基準。
4.特權的挑戰:領導工作係由社會與物質酬賞兩者所組成。領導者可能會獲致如地
位、特權、尊崇等社會利益,也可能獲取高所得或股利等物質酬賞。
5.忠誠度的挑戰:當領導者作決策時須平衡各不同的利益與角色要求,而有不同的
忠誠對象,然而這些忠誠度常是相互矛盾的;一位優質領導者應將他人的需求置
於自我利益之上,並在各種相衝突的要求下取得平衡。
6.一致性的挑戰:領導者與不同的下屬相處會因為互動關係及所處情境的差異而
難有一致性。
評量5.請說明有效促進良好危機管理之領導策略為何?P211
4.危機領導的策略【5:25】
倫理領導的策略:
1.使命、願景的塑造與分享:讓組織成員產生道德性參與態度者,並非物質,而是深刻的使命感。
2.建立互信:危機帶來的壓力很容易使人際關係緊張,降低團隊管理的有效性,故疑人不用,用人不疑。
3.發揮綜效:團隊的最大優點,是它可以發揮一加一大於二的綜效。
4.名聲與形象管理:進入全球化時代,衡量組織的標準已不再限於淨值、利潤等量化指標,名聲亦成為組織最有價值的資產。
第9章
組織運作與危機管理
1.第9章 重點提示【4:21】2.組織運作的重要性
3.美國政府危機管理之組織運作解析4.我國災害管理體系
5.學習型組織與組際學習
評量1.危機管理組織運作與追求的價值為何?P220
1.組織在危機管理中的追求價值【3:06】
(一)效率:為了爭取「搜救黃金48小時」、「生命存活黃金72小時」,並解除災害對民眾生財產持續造成的威脅,危機管理的應變組織必須將效率列為最重要的核心價值之一,包括以下:
1.時間效率。災害發生後,以最短時間內採取必要的措施,以免因為災害持續與蔓延而造成更嚴重的損失。
2.行動效率。災害發生時,須有立即的行動,如立即評估災害的程度與採取必要的應變措施,並將災害的資訊進行傳遞與整合,並建立起有效的指揮系統,所有人員保持高度機動性。
(二)秩序:平時即針對可能災害建立應變計畫,詳定各單位工作職掌,並建立起協調機制,才能在災害發生時,能夠忙而有序,雜而不慌。
(三)降低損失:各類組織採取救援行動的目的,即在降低災害所造成的威脅與傷害,包括了保護人民生命、身體的安全,進而維持社會秩序與國家安全。由於「生命無價、救人如救己」保障人民生命財產安全為政府之基本職責。
2.組織處理危機事件之指導原則【2:53】
以慈濟功德會為例:
國際救援工作秉持原則:
1.重點原則(受災最嚴重的地區)
2.直接原則(由慈濟人組成賑災團親往災難國的災區發放救援物品)
3.尊重原則(尊重生命,眾生平等,強調災民或難民不是被施捨,而是被關懷)
3.災害防救標準作業程序與原則【1:37】
以台北縣政府為例:
1.現場災害搶救以救人為先,不以十二小時為限。
2.善用軍方協助救災工作,爭取時效。
3.強制隔離閒雜人等並維持災區現場秩序,逕行管制工作。
4.涉及公共安全者,立即強制拆除等。
4.組織運作與危機管理的弔詭性【2:35】
(一)專業分工VS重覆性
(二)規劃V.S.變化
(三)集權V.S.分權
(四)層級決策V.S.授權
(五)標準作業程序V.S.隨機應變
(六)當機立斷V.S.集思廣益
評量2.請說明美國從聯邦、州到政府危機管理應變機制為何?P222
1.聯邦–州–地方之緊急管理體系
第9章
組織運作與政府危機管理 → 美國政府危機管理之組織運作解析
◎ 美國聯邦－州－地方緊急管理體系與法規
˙ 聯邦緊急事務管理總署（FEMA）的功能：
1、FEMA是美國危機管理體系中的中央政府專責機構，當各地發生嚴重災害發生時，便成立「聯邦－州－地方政府」的「府際緊急處理系統」，以整合來自政府、民間與國際的救助資源。
2、FEMA下設立十個地區分署，負責地區性的實際救災工作，目的在於建構一個兼具功能性、整合性、長期性的災變管理運作體系。
3、FEMA負責管理全國性重大自然或人為災害的準備、疏解、應變與重建工程，並針對各類災害提供如防災教育訓練、水災保險、州與地方政府支援計劃、消防救火等指導與協助。 FEMA負責整合軍事國防、商業活動、社會福利、環境保護、都市住宅等各部門，當災害發生時能夠迅速採取回應。
州政府負責協調聯邦、州與地方政府間的合作關係；地方政府是FEMA管理體系中最基本的單位，也是實際負責執行災變準備、預防、應變與救援工作。
此外，尚有非營利組織可投入災難救援的工作；災害發生時，負責第一線救援與防災任務的地方政府，必須在第一時間啟動救災體系並採取措施，當災害規模過大而無法獨自應付時，須立即向州政府救援，若災害規模及強度遠超出州政府的能力時，必須請求聯邦政府支援，經FEMA評估認定後，由總統宣佈為國家級災害。
◎ 聯邦政府之緊急管理體系
一、災害防救機關：
1、整合協調機關：聯邦緊急事務管理總署（FEMA）。
2、主要機關：包括農業部、國防部、能源部、衛生部、交通部、環保署、公共事務總署、美國紅十字會、國家通訊局等共十個機關。
3、相互支援機關：依據美國聯邦緊急應變計畫功能分類，包括國務院、農業部、商業部、國防部、教育部、能源部、衛生部、住宅與都市發展部、內政部、司法部、退伍軍人事務部、交通部、財政部環保署、美國國家岸巡總局等，共28個機關。
二、災害防救執行依據：
1、史塔福災害救濟暨緊急援助法案 （Robert T.
Relief and Emergency Assistance Act,簡稱Stafford Act）：1988年頒訂。
2、行政命令（executive order）：美國總統依照其權限發佈行政命令，例如發佈12127與12148號行政命令成立FEMA組織、第11988號有關洪泛管理（Floodplain Management）等。
3、聯邦緊急應變計畫（FederalResponse
Plan, FRP）：FEMA根據史塔福特法於1992年制定聯邦緊急應變計畫(FRP)，針對重大災害發生時，政府單位必須重新打散編組的運作型態。FRP讓聯邦政府能夠運用所屬27個單位及各別主導的12項緊急支援功能(ESF），協助州與地方政府的救災應變機制。
4、較大的城市或郡，有專責的緊急處理部門（如縣市緊急事故管理辦公室如New York City Mayor's Office of Emergency Management、郡市消防局兼辦如 Boston Fire Department, Division）。
2.美國加州與洛杉磯危機管理體系
第9章
組織運作與政府危機管理 → 美國政府危機管理之組織運作解析
◎ 美國加州政府緊急管理法案與體系
一、緊急管理法案：
1、加州緊急服務法（California
Emergency Service Act）。
2、標準化緊急管理系統（Standardized
Emergency Management System, SEMS）。
二、緊急管理相關體系：
1、州長為防災最高指揮官。
2、州長辦公室設立州緊急服務部（Division of
Emergency Service），負責管理及監督州內各郡與市的緊急管理機構。
3、緊急服務部部長（或主任）成立緊急會議（Emergency
Council, EC）以統籌州的反應能力。
4、緊急服務部設有州作業中心（State
Operations Center, SOC）。
5、州緊急服務部設有三個區域連絡辦公室管轄所屬郡的相關緊急管理機構，該辦公室設有區域緊急中心（Regional Emergency Operations Center, REOC）以接受該區的緊急支援請求。
◎ 洛杉磯市緊急行動計畫與體系
一、洛杉磯市緊急行動計畫：
1、洛杉磯總體計畫安全要素 （ Los Angeles
General Plan Safety Element ）：本要素係指當遭遇自然災害時，針對該市緊急行動組織（
EOO ）規劃並負責維持的各項疏緩、準備 與恢復計畫，進行準備措施與修正的一般性原則。
EOO 計畫是洛杉磯總體計畫安全要素的執行工具之一，此要素與
EOO 計畫組成了該市大規模災難安全計畫與自然 災害疏緩計畫。
2、洛杉磯緊急事件條例（Los Angeles
Emergency Ordinance）：該條例描繪出當緊急事件發生時，各市府單位的職務與責任，並提供與其他城市建立合作關係的方法，或當地方性災難發生時，協調各項準備和救援工作時的工具。
二、洛杉磯市緊急行動體系：
1、洛杉磯緊急準備局（Emergency
Preparedness Department，EPD）
基於1994年洛杉磯市發生大地震，1999年通過新憲章，給予市長在災害預防與準備工作的直接權力。
◆
2000年6月成立緊急準備局，負責全市緊急管理計劃的領導、持續性與指揮的工作。
◆
EPD的願景為確保全洛杉磯市皆能擁有最佳的緊急管理計畫，當遭遇到任災害時，能夠採取立即的回應、復原，或疏緩措施，以減輕對市民的傷害。
◆
EPD的另一項功能係與緊急行動組織 (Emergency Operations
Organization,EOO)、相關市府部會等單位，協調跨部會的預防、計畫、訓練與復原的工作。
◆
EPD做為與其他地方政府、州政府、聯邦機構和私人單位的聯繫管道，並擔任公共教育與社區準備活動（community
preparedness activities）的工作。
2、緊急行動組織(Emergency
Operations Organization,EOO)
◆ 該組織成立於1980年，起初僅是地方性組織，但目前EOO的模式已成為世界各國爭相仿效的組織模式。
◆
EOO的主要任務係當洛杉磯市當發生緊急狀況時，負責預防（計畫、訓練、疏緩）、回應與復原工作的指揮與控制中心。
◆
EOO在組織設計上最大的特色在於其「超越部門的限制（department without walls）」，而能將所有市政府單位納入EOO中，而此種集中指揮與資訊協調的方式，能夠建立一致的指揮系統，進而有效地管理全市府的資源。
3、緊急行動委員會（Emergency
Operations Board, EOB）
◆ 緊急行動委員會（EOB）由洛杉磯市行政法規授權監督EOO的運作，由警察局局長擔任主席，成員包括消防局、水與電力部門、交通部、資訊科技部門、建築與安全部門等十二個單位。此外，EOO的政策與程序皆必須符合「緊急行動主要計畫與程序（Emergency
Operations Master Plan and Procedures）」的規定。
4、緊急管理委員會（Emergency
Management Committee, EMC）
◆ 緊急管理委員會為EOB主要的工作小組，並鼓勵全市府部門、其他地方政府單位與私人機構加入EMC的行動，共同發展跨部門方案與計練計畫，以提昇城市整合型災害回應與復原的能力。
5、洛杉磯市緊急應變中心（Emergency
Operations Center, EOC）
洛杉磯市依照緊急行動計畫(Emergency Operation Plan)設立緊急應變中心，該中心下又分為主要急難運作中心（Primary Emergency Operations Center）以及行動急難運作中心（Mobile Emergency Operations Center，MEOC）。前者為一般所認知的災害應變中心，後者作為主要急難運作中心的備援並提供應變行動的設施。緊急應變中心下設七個部門：管理部、資訊與公共事務部、協調部、行動部、計畫（情報）部、運籌部、財務（行政）部。EOC可由市長、市議會議長、EOB的成員、EOO部門或任何市府單位啟動。
評量3.請說明美國緊急應變中心(EOC)與我國地方政府緊急應變中心的運作模式為何?P229
1.災害防救法與相關計畫
第9章
組織運作與政府危機管理 → 我國災害管理體系
◎ 災害防救法與相關計畫
˙ 我國於民國八十三年頒布「災害防救法」，以「防災一元化」與「權責相當」作為指導原則，明定各級政府與相關公共事業應擬訂災害防救基本計畫、災害防救業務計畫及地區災害防救計畫。
˙ 該法確立我國三級制的防災體系，即中央、縣（市）、鄉（鎮市區），分別建制三級的防災會報與災害防救處理中心。
˙ 該法尤其特別重視事前預防（減災）、準備工作、應變與災後復原重建工作。
◎ 行政計畫－災害防救計畫與災害防救業務計畫
※由中央至地方分別為：
1、災害防救基本計畫。
2、災害防救業務計畫。
3、地區災害防救計畫。
※災害防救基本計畫屬綱要性之全國災害防救工作指導計畫，為其他兩項計畫之基礎，明定我國災害防救施政之整體性計畫、揭示災害防救工作的相關事項，與擬訂災害防救業務計畫及地區災害防救計畫時應注意之要點等。
2.災害防救組織
第9章
組織運作與政府危機管理 → 我國災害管理體系
◎ 災害防救組織
※ 我國的災害防救組織可包括三個層級：
◆ 中央政府成立「中央災害防救會報」
˙ 決定災害防救基本方針。
˙ 核定災害防救基本計畫及災害防救業務計畫。
˙ 核定重要災害防救政策與措施及全國緊急災害之應變措施。
˙ 督導考核中央及直轄市、縣市災害防救相關事宜等。
◆ 直轄市、縣市層級成立「直轄市、縣市災害防救會報」
˙ 核定各該直轄市、縣市「地區災害防救計畫」。
˙ 核定重要災害防救措施及對策。
˙ 核定轄區內災害之緊急應變措施。
˙ 督導考核轄區內災害防救相關事項等。
◆ 鄉鎮市級成立「鄉鎮市災害防救會報」
˙ 核定各該鄉、鎮、市「地區災害防救計畫」。
˙ 核定主要災害防救措施及對策。
˙ 推動災害緊急應變措施。
˙ 推動社區災害防救事宜等。
評量4.請說明我國危機管理應變機制為何?P235
3.災害防救體系
第9章
組織運作與政府危機管理 → 我國災害管理體系
◎ 災害防救體系
一、中央層級：
◆ 成立「中央災害應變中心」：遇有重大災難發生或有發生之虞時，中央災害防救業務主管機關首長應立即以書面報告中央災害防救會報召集人，提出成立本中心及指定指揮官的具體建議，經召集人決定後，中央災害防救業務主管機關即通知相關機關進駐作業。相關機關應依本要點所定開設時機，於一小時內完成進駐，展開各項緊急應變措施；中央災害防救業務主管機關並應掌握進駐機關人員出席情形，向指揮官報告。
◆ 「緊急應變小組」：當災害發生或有發生之虞時，災害防救業務計畫及地區災害防救計畫指定之機關、單位或公共事業，應即成立「緊急應變小組」，執行各項災害防救事宜或配合各級災害應變中心，執行災害應變措施。
◆ 消防署執行災害防救之業務，並設特種搜救隊及訓棟中心。
二、直轄市、縣市層級：
◆ 成立直轄市、縣市「災害應變中心」：當災難發生或有發生之虞時，直轄市、縣市災害防救會報召集人應視災害之規模，成立「災害應變中心」，並擔任中心指揮官，指揮一切災害應變措施。
◆ 「緊急應變小組」：當災害發生或有發生之虞時，「地區災害防救計畫」指定之機關、單位或公共事業，應即成立「緊急應變小組」，執行各項災害防救事宜或配合各級災害應變中心，執行災害應變措施。
◆ 搜救組織：直轄市、縣市設置搜救組織，處理重大災害搶救事宜。
三、鄉、鎮、市層級：
◆ 成立鄉、鎮、市「災害應變中心」：當災難發生或有發生之虞時，鄉、鎮、市災害防救會報召集人應視災害之規模，成立「災害應變中心」，並擔任中心指揮官，指揮一切災害應變措施。
◆ 「緊急應變小組」：當災害發生或有發生之虞時，「地區災害防救計畫」指定之機關、單位或公共事業，應即成立「緊急應變小組」，執行各項災害防救事宜或配合各級災害應變中心，執行災害應變措施。
4.對臺灣災害防救體系之建議【4:40】
1.建立專責機構:
2.參考美國制度建立完整的緊急管理機制
3.災害防救業務回歸專業指揮並建立應變機制
4.強化防火業務人員平時準備工作與訓練,建立標準作業流程
5.強化地方政府災害防救功能
6.加強防災教育與訓練,培養國人的危機意識
7.整合資源加強組織的協調與管理能力。
評量5.危機管理組織運作的動態為何?P239
危機管理,即是組織為避免或減輕危機情境所帶來的嚴重威脅,而所從事的長期規及不斷學習、適應的動態過程.隨著全球化經濟發展趨勢,就是組織為了應應付危機情所採取的一種管理策略及措施。而為了更有效地面對處理危機,組織必須同時具備下列弔詭性的特質,以因應危機的多變性與不確定性;
(一)專業分工V.S.重複性:分工可以發揮專業效率,但適度玏能重疊亦有助各單位分享資訊避免各行其是。
(二)規劃V.S.變化:針對其所建立的計畫及訓練加以彈性調整,以因應不同類型與程度危機所需採取行動。
(三)集權V.S.分權:危機管理須注意「集權與分權」並重之「弔詭管理」,即一方面充分授脦地方在第一線反應;另一面必須由上而下訂定統一危機管理規範,且必要時,由中央跨越各層級直接對第一線危機管理規範,且必要時由中央跨越各層級直接對第一線危機發生區域進行控管,以避免如台灣本次SARS風暴中,中央假尊重之名對台北市政府行袖行旁觀之實。
(四)層級決策V.S.授權:在決策權威集中的情形下易導致「團體盲思」現象的產生,如果無法透過授權,增加其他決策人員的權限與信任,將會使得指揮中心失去立即回應的行動能力。
(五)標準作業程序V.S.隨機應變:當危機發生時,若平日所建立之標準作業程序不能適用危機情境時,易造成成員墨守成規或向層峰請示,如此一來會錯失危機處理的最佳時機。故現將生命價值與尊嚴的維護被視為危機管理的唯一目標。若為了拯救生命,還是要因應當時的狀況而作現場的改變。
(六)當機立斷V.S.集思廣益:第一時間做出迅速恰當的反應是防止事件繼續惡化的最佳利器。
評量6.請說明學習型組織與組際學習對危機管理的影響及其內容為何?P242
1.學習型組織意涵【2:25】
聖吉在「第五項修練」一書中提出此管理觀念。
學習型組織係指組織為因應外在環境不斷地變遷,應不斷地透過持續性的學習,讓組織中的個人、工作團隊、組織整體間能有良好互動,引導知識及行為的改變,與工作相結合,強化組織創新和成長,以維持競爭力。
2.建立學習型組織的五項修練【3:05】P242
彼得.聖吉提出五項修練:
1.系統思考:
2.自我超越:
3.建立共同願景:
4.改善心智模式:
5.團隊學習:
3.組際學習意涵【1:35】
意涵:組際學習係指二個或二個以上之組織間的社會互動行為,在資訊流通迅速下,彼此的學習可以幫助組織間群體的成長。
學習機制:主要依靠協商與相互調適。
對訊息的瞭解:主要藉由面對面溝通,而非主觀詮釋。
學習的目的:達成組際間的共同目標;由於公私部門協力救災涉及複雜組際關係所形成之網絡,各方之協力行為不僅是分工,而且是各組織文化的深入接觸。
4.組際學習結構【2:35】
1.實作學習:基本上是來自生物試誤的本能。由異質部門從共同行動中的經驗,獲取未來行為適整所賴之資訊。
2.視框學習:視框學習是組際學習之最主要部分,尤其偏重彼此文化的融合過程,主是建立在「相互性」及「互惠性」的一種相互學習,是基於他方善意,及同樣願意向己方學習之意願上。
3.集體學習(適應學習):係指各合作主體以結盟後新組織體作為學習主體所進行之學習。
在危機管理的異質部門關係中,尚有以各行動主體所構成之結盟體為學習主體之面向,其學習來源亦是透過共同行動結果的認知,有時亦必須面對外界的反應而共同調整腳步。
5.組際學習機制【2:34】P244
(一)協調:主要依賴協調來調整各方行動。
(二)協商:協商與協調之差異主要在於協調偏向力求行動的一致,但協商強調價值、觀念與利益的妥協。
(三)對話:強調以語言、論證等方式對雙方的價值、觀點、利益或堅持,提出有力的辯護、說服及理性地接受他方回應的行動。
(四)分享:主要是使各合作主體同時感受到共同行動或各別行動的經驗資,形成共同的記憶,在危機管理模式中,來自異質組織,各自在共同行動中,會獲致不同的經驗資訊,或是對於共同行動結果會有不同的感受與詮釋,均須分享給其他合作夥伴。
第10章
溝通功能與危機管理
1.第10章 重點提示【3:51】
2.溝通對政府危機管理的重要性
3.政府危機溝通的功能
4.危機管理各階段的溝通策略
1.溝通的意涵【2:04】
(一)溝通的意涵
「大英百科全書」:溝通是指用任何方法以交換彼此的訊息,即兩人之間以視覺、符號、電視、收音機、或其他工具為媒介,所進行的消息交換方法。
(二)溝通的意涵:
組織管理的角度:溝通是組織成員之間觀念與消憩傳達與瞭解的過程,它是完成組織使命及達成任務的必要手段,因為它可以促進共同瞭解,增強團結力量。
溝通的意涵(三)
行政溝通:行政溝通是指民眾或機關成員對機關的問題、目標、任務、作法等事項獲得共同了解,俾使觀念與想法趨向一致,精神與行動得以團結的方法與過程。
溝通的意涵(四)
廣義的溝通意涵:溝通即是訊息的傳遞,人與人間有意與無意、正式與非正式、直接與間接、單向與雙向、語文與非語文的訊息傳遞均屬溝通範疇。
2.溝通的重要性【1:52】
溝通的重要性(一)
1. 危機管理是跨層級、跨部會、跨社會部門高複雜性的社會互動。
2. 危機管理的不同時期中涉及不同方式與密度的訊息傳遞。
3. 危機管理貴在當機立斷及同時力求正確決策。
溝通的重要性(二)
4.從民主政治角度,政府的處置必須讓民眾確實了解,以便回應、遵循與遵循。
5.政府必須向民眾傳遞機事件的正確資訊。
6.政府由多層級多元專業組織所構成,各單位對危機的解讀與步調恐不一致,內部溝通相當重要。
7.政府平時應主動向社遞危機相關訊息,提升民眾憂患意識,培養共同體觀念。
評量1.危機溝通有那些重要遵循原則?P254
3.危機溝通的遵循原則【4:41】
危機溝通的遵循原則(一)
1.人性化的訊息表達:
(1)適得其反的危機溝通風格:理性、科學、制式化、儀式性的語文表達。
(2)較佳的危機溝通風格:情感性、關懷性、體諒性等「感同身受」的語詞。
2.效率的追求:
(1)24小時的黃金回應時間
(2)對危機事件政府必須要先「回應」再「處理」
(3)外界對危機事件有誤解時,政府必須立即澄清。
(4)政府在危機發展過程中,應隨時主動公布資訊。
3.明確性與充分性:
(1)政府資訊的權威性往往是各界所共同倚賴者。
(2)避免危險發生時可能產生的資訊混亂、遙言四起及盲目行動的亂象
(3)資訊內容必須針對目前民眾關心的議題或焦點。
(4)經過整理過的知識、行動建議與情報往往是較有價值的危機管理訊息。
4.真誠性:
(1)政府不得在維護特定政策或行政人員及單位的私利下,刻意發佈不正確的訊息。
(2)由於揭弊成本降低、民眾監督政府動機增強,政府弊端不可能「在永久的時間欺瞞所有的人」,真誠面對危機才是政府危機溝通的重要原則。
評量2.對政府來說,危機溝通具有那些重要功能?P256
政府危機溝通的功能反映在幾大面向:
1.訊息接收與傳遞【4:12】
(一)外部/主動之訊息接收與傳遞:
1.訊息接收處在政府部門外部,由政府主動發掘與傳遞。
2.例舉:古代皇帝「微服出巡」及當代之「走動式管理」
3.有助第一時間掌握危機訊息及提早預應
4.可以減少外部危機訊息傳遞的成本。
(二)外部/被動之訊息接收與傳遞:
1.危機訊息的接收地點在政府外部,並且政府是處於被動反應者.
2.例舉:如民眾投書、示威抗議、民代施壓等
3.政府必須以感同身受及正向面對,體現民主政府的危機處理精神。
(三)內部/主動之訊息接收與傳遞:
1.政府組織中存在之「弊端揭發人」
2.釐清弊端揭發之動機性與正確性
3.對揭發政府弊端者,必須有公正的行政或司法制度予以特殊保護。
例如:美國一九八九年之「弊端揭發人保護法」成立了「特別檢察官辦公室」,以保護弊端揭發者不會受到「秋後算帳」。
4.政府內部亦可主動感應危機訊息,並透過正式指揮系統發布危機訊息,並指揮危機處置工作。
5.第一線公務人員須培養傾聽民眾心聲的服務精神。
(四)內部/被動之訊息接收與傳遞:
1.危機訊息發生在政府內部且是被動發現者。
2.例舉:上級長官透過監督系統發現危機訊息,這訊息可能是下屬刻意隱瞞或怠於職守而沒有察覺者。
3.危機意識與憂患意識是政府能否敏銳感受危機及採取處理行動的關鍵。
評量3.何謂風險溝通?其具有那些功能?P257
2.風險溝通的意涵與功能【4:23】
1989年美國國家研究會議:「即個團體和機構間資訊、意見交換的互動過程,其涉及自然風險的多數訊息,是風險管理的一部分」。
Willian
ruckelhaus(1986):「風險溝通是使人們共同承擔風險議題之決策責任。」
Lerbinger(1997):風險溝通主要是提供一般大眾充分的風險情境資訊與背景資料,使大家有能力就可能危機參與對話,甚至加入決策,目的是創造一個參與的、理性且關必的,及有問題解決能力的合作群體。
風險意指未來遭遇損失或不幸的機率,為了使大眾了解危機發生與為風險付出代價的可能性,政府必須加強對大眾有關危機與風險的告知工作。
風險溝通的功能:
(一)知識灌輸的功能:使民眾對危機與風險有更深入的知識性瞭解,以影響民眾做正確的決策。
(二)行動與教育的功能:引導民眾配合政府危機處置行動,故風險溝通即在扮演教育與促進行動功能。
(三)爭取民眾信任:民眾任何有關危機處理議題的涉入前提,往往透過對危機與風險的確信,故風險溝通一方面就是提供相關事實,促進民眾信任危機發生之可能性。
(四)提升憂患意識:風險溝通有助維持與提升憂患意識。
(五)社群意識的提升:危機的處理常牽涉國家社會各部門的協力參與,風險溝通有助於社會大眾認同風險共受情境,意識命運共同體意涵,使每次社會危機發生時,都能提升大家一起來的社會熱情。
(六)體系內及時的溝通網路:危機爆發時需快速動員國家及社會的整體力量,集中力量來解決問題而影響民眾的配合與支持度。
(七)有效溝通訊息:溝通內容要簡單、扼要、易懂、易記、易執行,並且採非技術性的陳述。
3.訊息澄清【1:06
危機發生時,社會需要一個權威的資料中心來源,政府經常必須擔負此一重要功能。在網路時代,未經查證的訊息可能在網路上到處竄,政府必須隨時澄清,發布權威資訊,以正視聽。
評量4.政府形象管理的重要工作為何?P261
4. 形象管理【4:23】
形象管理著重以下工作:
（一） 全面品質管理與整合行銷。TQM概念的應用在此意味政府形象管理不是投機式的重點門面裝飾,而是政府組織全系統與全玏能服務提升的改進,是一種紮實的點滴工程,必須全員參與、共同投入。整合行銷意指政府整體系統必須有一套整全的行銷策略,共同指引各部門與人員的行銷活動,不是「一人一把號、各吹各的調」,本項工作目的主要培養顧客資本。
（二） 公共關係的推動。其意義乃指政府有系統針對自己良好的政策與服務表現為基礎,有計畫的與內外相關單位或人士進行正面的關立,消極方面可澄清誤會;積極方面可以促進外界對政府的瞭解,加強對政策的支持。
（三） 擅用媒體行銷。政府形象往往民眾透過媒體對政府所產生的印象,故政府組織應該運用多元媒體管道,利用專業媒體行銷知識,適度包裝政府形象,逐步在各界人士心中烙印正面印象。
作業(二)試舉一例，說明危機談判的過程與注意要點？
5.危機談判【6:46】
Herb
Cohen:談判是指集中於研究如何獲致達成目標過程中一切相關人員之贊同,以使我們順利達成目標的學問。進一步而言,談判是指涉入各方基於本身利害的考量,在特定時間與場合有計畫地針對議題闡述己見,並且運用策略以說服或威嚇對方,使其接受己方意見的過程。
政府必須採談判溝通的途徑,經常發生在國際間的貿易事務、外交、戰爭、對抗恐怖主義份與人質挾持事件。
談判的最高理想是雙赢或多赢,但大多數結果以妥協或零和結果收場。
危機談判-危機談判的技巧:
1.製造威脅;
2.避免赢者全拿:
3.不爭論對與錯
4.善意的讓步:
5.協商式的讓步:
6.較高權威:
7.尚待批准:
8.提問與求知:
9.製造時間壓力:
10.避免陷入僵局:
11.高尚的解決:
危機談判的語辭技巧:
1.以新名詞、新概念重新界定情境:
2.表達對事件的深度關切與遺憾:可以有助自己在該事件的責任。
3.區隔策略:嚴正說明外界對本事件之瞭解屬於表象,與真象有大的差距。
評量5.對政府危機管理工作而言,組織內部溝通重要原則為何?P263
6.組織內部溝通【3:51】
組織內部溝通—重要工作與原則:
(一)善用願景管理:願景是組織未來共同的理想目標,有助凝聚向心力,團結人力。
(二)避免組織溝通失靈:組織常見的溝通失靈包括:
1.階級障礙:指因為高低階層的差距而影響資訊的流通。
2.內部單位橫向聯繫障礙:橫向單位地位平等各有專精,常因本位主義而阻礙資訊交流與共識的達成。
3.跨單位聯繫障礙:當涉及需透過個獨立機構協力合作情境時,不同機間目標、動機、作業程序的差異會造成行動協調的困難。
4.領導者的傲慢:領導者剛愎自用,不願聽從建言。
解決溝通失靈的途徑,在於能打破垂直與水平界限,運用正式與非正式途徑,進行高頻率與高密度的溝通。
(三)完善的決策機制:須注意事項
1.擅用集思廣益與同時避免團體盲思:
團體盲思:意指為了趕快有共識,而在團體裡形成一種不讓少數意見出現的社會壓力,解決之道在於善用紅軍理論。在每一次團體危機決策時,指定特定人扮演唱反調角色,以找出思考盲點。
2.多重資訊分享機制的建立:建立水平快速分享機制,交互審查與解讀。
3.增加組織決策人員之多元性:組織成員的文化背景越多元,理論上在團體決策時較能提供更多元思考方向,也更具創造性,但亦容易犯了文化與價值差異過錯。
7.網路科技的運用【3:53】
網際網路科技的研究焦點在於:
1.協助組織監控環境,預防危機
2.協助組織在危機處理過程快速地與利益關係人、民眾進行互動溝通。
運用網路處理危機處理的原則:
1.將即時、正確的資傳達出去,降低不確定狀況
2.透過網路傳播,維持社會大眾對組織的正面認知。
3.密切監控網路社群媒體對政府有無立場偏差、資料錯誤的情形,並立即要求更正澄清。
4.運用電子郵件傳送必要及完整資訊
以網路進行危機處理類型:
1.雙向互動:
2.相關網頁的連結:
3.即時監控:
4.多媒體應用:
評量6.政府在危機發生前的溝通策略為何?P266
1.危機發生前的溝通策略【4:20】
危機發生前的溝通策略
01.願景的分享與持續強調。 02.建立互信的組織文化。
03.擅用走動式管理。 04.傾聽式管理。
05.暢通的資訊流通管理。 06.開誠佈公的溝通風格。
07.重現言外之意。 08.有效會議。 09.減少組織層級。 10.默會知識之外顯化。
※默會知識（tacit knowledge）：每個人對各種事物之心得與體悟，根植於個人。
※外顯知識（explicit knowledge）：默會知識經文字或語言符號化後，呈現於外
之獨立知識。
11.建立吹口哨者。 12.建立危機預機制。
作業(三)試舉一例，說明危機發生時政府所曾採用的溝通策略？
當政府部門涉及危機時(尤其醜聞),往往是媒體爭相報導的焦點,而且經常成為頭條新聞,媒體監督已成了民主政治的「必要之惡」,媒體最想捕捉的也許不是「英雄」就是「災難」。
評量7.政府在危機發生時的溝通策略為何?P266
2.危機發生時的溝通策略【4:33】
危機發生時的溝通策略
（一）媒體的溝通策略：
1.巧遲不如拙速。
2.直接針對問題。
3.強調目前所能掌握得訊息。
4.不可持高傲與防衛態度。
5.控制資訊。
6.人性化語氣。
7.誠實是最好的政策。
（二）成立危機應變小組：
1.成立對外之發言。
2.成立24小時熱線。
3.設置危機新聞專責負責人。
4.適時召開記者會。
（三）內部的危機訊息傳遞：1.資訊蒐集。2.災害發生時何人進駐中心（who）。3.何時通報（when）。4.決定通報內容（what）。5.向何處通報（where）。
6.通訊管道為何（how）。7.通訊確保。
評量8.政府在危機發生後的溝通策略為何?P266
5. 危機發生後的溝通策略【3:09】
危機發生後的溝通策略
（一） 信心重建。此時首長或各級主管必須信心喊話,技巧性使用「圓圈式思考」策略,導引組織成員將危機轉化為轉機。
（二） 召開有效檢討會議。應立即在危機過後召開有效檢討會議,讓所有參與危機之人員提供處理經驗與心得,並做成完整具體的會議紀錄。
（三） 經驗的知識化分享。所有危機處理的經驗最好都能進行「知識外顯化」工作,亦即成為方便管理之文件,許多的客觀的資訊或統計數字必須在消化整理為知識,以利後續的知識分享。
（四） 公布後續改善措施。政府必須跨部門的協商統整,對民眾公布後續的善後措施。
期末整理第11,12,13,14章
政府危機管理
第11章
社會資本、社會動員與災害防救
1.第11章 重點提示【4:18】
2.當代政府治理的挑戰與契機
3.我國災害防救體系之分析
4.社會資本與災害防救
5.災害防救工作中的社會資本建構途徑
評量1.請說明政府治理的意涵與治理的類型為何?P280
1.政府治理的意涵【3:02】
鉅視的觀點:強調「國家」與「社會」互動關係的演進。由以政府為中心到強調「政府與社會」持續增加互動。
微視的觀點:以「組織」或「政策網絡」為焦點,因組織生存在高度不確定環境中,並試圖應付或控制之,當類似問題一再發生,組織便會產生標準處理方式,最後形成的慣例即所謂「治理結構」。
政府資源有限:由於政府投入災害防救的資源有限,必須結合民間資源。
金字塔官僚組織的限制:政府受到法規與層級限制,當面臨危機事件時,往往因缺乏彈性應變能力。
社會互動治理理念:建立災害防救體系時,應改以「社會互動」的治理理念,建立與非營利組織等民間團體組織的「夥伴關係」。
2.政府治理結構類型【2:08】政府治理類型:補充資料
治理結構類型分析面向 市場 科層 網絡
規範基礎 契約、法律、財產權 僱傭關係、權利義務
互補強度
溝通工具 價格 例行慣例 關係
衝突解決方法 討價還價、法院 上級監督、命令
互惠性、聲響
彈性程度 高 低 中度
風格與氣候 精確或懷疑 正式的、官僚氣習
開放的、互利的
行動者之選擇 獨立 依賴 互賴
參與之自願度 中 低 高
參與之態度 計較 疏離 積極
凝聚力量 要求滿足 獎懲制度、管理 信任
資訊分享程度 中 低 高
行動者之自由度 高 低 中
作業(四)危機處理時的公私部門合作類型有哪些？並請各舉一例說明？
評量2.請說明公私部門的合作模式為何?P281
3.公私部門合作類型【9:20】
公私部門合作類型:
1.公、私部門垂直分隔合作模式:早期公、私部門雙方在進行公共事務合作時,皆以公部門為領導中心,私部門則處於下層配合或服從地位,雙方關係尚未達「休戚與共」之程度。
(1)這種關係基本上仍屬國家立於主導地位之垂直關係模式,雙方異地而治,偶而進行功能性之支援配合關係。
(2)此種模式的互動形態應用至危機管理行動中,緊急應變中心、應變中心的層級是否為地方政府或提昇至中央層級、災害應變戶案的擬訂與決策等,幾乎屬於政府部門主導的範疇。
(3)私部門提供災害訊息傳遞、救援建議、物資支援等角色,經由災害防救計畫的制定,日常災害模擬演習,與以往救災行動的合作經驗,建立起制度化的聯繫模式。
2.公、私部門水平合模式:
(1)水平互補合作模式
私部門在技術、人力、組織及財力方面均有大幅成長。
1980年代以後興起「新公共管理」之小政府運動;私部門經由民營化政策,逐漸擔負了執行公共事務的責任。
私部門逐漸與公部門形成水平分工、合作,甚至合夥之關係,公部門脫離完全指揮或控制之階段,兩者合作性質較屬功能性、任務性及限於行政範疇。
公、私部門除了在合作接觸之初始有密切互動外,其餘合作過程中,仍是在各自領域中,依各自價值觀、及作業模式行動。
水平互補合作模式：常見合作關係:合產、外包、特許、非營利組織協助。
在危機管理中,政府基於救災人力、物資、資訊不足等因素,無法獨立完成災害應變處理,加上社會大眾對救災救難的急切要求與期待,而民間與第三部門,雖然擁有救災物資源,但缺乏整體災情的了解與資訊,需要政府給予救災行動的認可與授權,故為公私部門在互賴情形成的權宜策略。
(2)水平融合合作模式:
因經濟國際化、自由化及民營化風潮,公私部門互動更為頻繁,達成「休戚與共」境界之可能性增加,雙方由「指揮-服從」、「配合-互補」轉化成「合作、協議、合夥」等關係。
由於公、私部存在之差異,欲達成密切之互動關係,尤賴一些機制之建立,如透過「解除管制」、民營化政策及提供誘因等,以利民間接手較高層次公共事務,並藉 由雙方契約簽訂、協商、談判過程中,促進彼此之學習,進而達成「雙赢」之局面。
公、私部門協力關係(或稱合夥、夥伴關係)是本模式典型,公、私協力中,雙方形成平等、共同參與及責任分擔的關係,有效促進社會整體資源之整合,創造「雙赢」局面。
由於私部門介入公共事務日深,且隨著市場及網絡觀念的普及,擴大政府治理的途徑選擇空間,災害防救責任應由政府組織與非政府組織、民眾(如社區)等共同承擔,透過網絡與合作機制的建立,始為完整且健全的災害防救體系。
1.我國現行災害救援體系
第11章
社會資本、社會動員與災害防救 → 我國災害防救體系之分析
◎ 我國現行災害救援體系
※ 「災害防救法」（ 89年6月30日 通過 ），為我國災害防救與危機管理基本法，該法相關規定如下：
1、「災害」乃指災難所造成之禍害。
2、「災害防救」係指災害的預防、發生時之應變措施及災後之復原重建；該法將災害防救計畫分為整體性的長期的基本計畫、業務計畫及地區計畫三類。
3、災害發生時視其發生地由不同的主管機關負責，即中央為內政部、直轄市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府；並確立我國現行防災救援體系為三層級，各級政府依據其行政層級，分設防災會報、防救中心與緊急應變小組等單位。
※ 我國現行三層級防災救援體系：
◆ 防災會報：我國於精省後設立中央、直轄市縣(市)、及鄉(鎮市區)共三級的防災會報。定期召開防災會報，決定災害防救的基本方針，核定各項災害防救的措施與對策，落實防災業務之執行，提昇災害應變能力等。
◆ 各級防災應變中心：重大災害發生時，中央與地方（包括直轄市縣市及鄉鎮市）得視災害範圍及嚴重性，分別成立各級防災應變中心，以統籌指揮協調管制災害緊急應變事宜。
◆ 緊急應變小組：當有災害發生時，為處理災害防救事宜或配合各級災害應變中心執行各項應變措施，各相關部會應於內部成立「緊急應變小組」，執行各項應變措施。
評量3.請說明在災害防救法中,災害防救的三個時期的規定內容為何?P286
2.不同災害防救時期的重點工作
第11章
社會資本、社會動員與災害防救 → 我國災害防救體系之分析
◎ 不同災害防救時期之工作重點
一、災害預防時期：
1、各級政府應採取事先預防行動，以為減少或防止災害發生擴大。
2、工作項目包括制定災害防救計畫；宣導災害防救的觀念與訓練；應用災害
防救技術；檢查並維護災害防救設施；改善都市災害防救機能；蒐集分析災害
防救相關資訊（如氣象、地質、水文等）等；進行災害的調查與觀測；成立社
區災害防救團體與民間災害防救志願組織並協助活動；災害防救資訊網路之建
立等。
二、災害應變時期：
（01）發布警報及疏散災民、搶救與避難之勸告等。
（02）消防、防汛及其他應變措施。
（03）受災民眾的臨時安置與社會救助。
（04）危險物品設施及設備之應變處理。
（05）消毒防疫、食品衛生檢驗及其他衛生事項。
（06）警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治。
（07）搜救、緊急醫療救護及運送。
（08）難者屍體及遺物之相驗及處理。
（09）民生物資及飲用水之供應與分配。
（10）水利、農業等災害防備、搶修。
（11）鐵路、公路、捷運、航空站、港埠、公用氣體與油料管線、輸電線路、電
信、自來水等公共設施之搶修等。
三、災後復原重建時期：由各級政府組成重建推動委員會，並鼓勵民間團體及企
業協助辦理。
3.災害防救與資源聯結
第11章
社會資本、社會動員與災害防救 → 我國災害防救體系之分析
◎ 災害救援體系與資源聯結
◆ 人力支援及短訓：所有救援團體進入災區前，一定要接受短期行前訓練會，包括災區狀況介紹、工作重點內容、團隊合作概念及自我照顧原則等。
◆ 物品支援及管理：在救災過程中，應針對社會各界提供的物資，建立管理系統以妥善運用，並做好資源整合與協調工作，讓各種物資能實際到達災區需求者的手上。
◆ 財力支援及募款：在捐款的支援與分配上應謹慎處理，如直接提供給受災民眾以解決經濟上的困難、或提供給各機關以提供服務給受災民眾、或協助重建工作等。
◆ 專業團隊合作及支援：救災過程中，社會工作團體除重視本身團隊內的互相協助外，更應重視其他團隊之間的合作（如社工、醫療、心理、衛生等專業團隊）。
◆ 行政協調及支援：政府單位的各項支援都會經由行政體系輸送到各地的災民手中，因此，政府社政體系的行政協調及支援是救援系統中重要的一環。
4.政府救難組織
第11章
社會資本、社會動員與災害防救 → 我國災害防救體系之分析
◎ 政府救難組織
◆ 台灣目前的防災救難組織仍以「消防體系」為主幹。
◆ 八十九年設置跨部會的整合性救災單位－「行政院國家搜救指揮中心」，為各部會派員共組的任務編組，亦非常設的專責災難救援機構，設置目的在強化及整合國內各搜救單位資源及聯繫、協調國外搜救單位，期能迅速執行災害事故之緊急救援（護）工作。
※ 國搜中心的任務編組：
◆ 由行政院負責督導考核工作。
◆ 由國防部空軍作戰司令部司令兼任主任，並以國搜救協調中心為骨幹編成搜救作業中心，並與內政部消防署、警政署、交通部共同擔任陸地與海上的救援行動。
◆ 山難救援由營建署與全國體育協進會共同負責。
◆ 海上事件由交通部各港務局、中華民國海難救護委員會、台灣區海岸電台對講機岸上服務台與海巡署共同負責。
◆ 空中事件則由民航局與飛航管制聯合協調中心。
◆ 特殊事件如化學災害由環保署負責、土石流等由農委會負責、公用事業（如石油、天然氣）災害則由經濟部主管；後勤工作（如傷患運送與新聞蒐集發布等）則由衛生署與新聞局負責；與兩岸有關的海空災難，則由陸委會提供協助。
5.民間救難組織
第11章
社會資本、社會動員與災害防救 → 我國災害防救體系之分析
◎ 民間救難組織
※「後備軍人組織民防團隊社區災害防救團體及民間災害防救志願組織編組訓練協助救災事項實施辦法」（90年8月27日 通過）：
※ 讓各直轄市與縣市政府將社區災害防救團體及民間災害防救志願組織進行編組並予以訓練，協助如警報之傳遞、應變戒備、災民疏散、搶救與避難之勸告及災情蒐集與損失查報；受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施；交通管制、秩序維持；搜救、緊急醫療救護及運送等事項。
◆ 國內的民間救難組織常見者如中華民國救難協會、急難救援協會、中華水上安全救援協會、中華民國安全互助救難服務促進會等。
◆ 各縣市亦多設有救難協會與急難救助協會等組織（如台北市緊急救援協會、台北市救難協會、高雄市海上救難協會、台北縣急難救援協會等）。
◆ 在各地方政府的編組與訓練下，依照各團體的專長及所需，提供救災裝備，補助強化專業救災知識技能及設備。
◆ 政府更針對配合政府參與救難表現優良的救難團體或所屬會員，給予獎勵（如公開表揚）或給予至國外受訓的機會。
評量4.請說明危機管理的五個階段中,各階段的角色、任務及處置方式為何?P289
6.災害防救與社會動員
第11章
社會資本、社會動員與災害防救 → 我國災害防救體系之分析
◎ 災害防救與社會動員
※ 災害防救體系五個階段：
1、緊急生命救援階段：原則為「救活命，不救屍體」，並分為三個時段：事件
發生的0-24 小時為「救援黃金階段」；24-72小時為「第二救援黃金階段」；
72-100 小時為「最後機會階段」。此階段應動員救災人員，而非社工與義工
人員。
2、賑災階段：災後4小時至第三天，主要將民生物資送到災區，因災民開始產
生民生問題，所以應呼籲民間團體協助民生物資的累積、收集，但要做好資
源管理、物資運送。
3、安置階段：災後第三天開始，災區民眾的臨時安置、社會福利的需求，需要
社工人員的大量介入，參與民眾的需求調查（例如：死亡、安置轉介、房屋
調查），瞭解災區民眾的需求。對於孤兒、老人的安置轉介、受災家庭的創
傷處置等。而各機構的出隊及工作團隊需要協調，避免重覆造成資源浪費。
4、創傷處置階段：第三天開始進入創傷處置階段，需要對災民做陪伴、安慰之
工作，到第七天需進行創傷處置的長期復健工作。社工人員應以個案、團體
工作方法，以大量協助居民，給予情緒紓發及創傷宣洩的工作。
5、社區重建階段：滿一個月後，政府及一些民間單位則要進行短期組合屋重建
工作，以及規劃未來二年短期及五年長期的重建工作。長期社區重建是牽涉
科技整合的團隊工作，需要建築、工業、園景、環保、都市計畫、公共行政
及社會工作一起作科技整合，需要大量專業人士與志工的投入。
1.社會資本概念解析【2:59】
1970年代法國社會學家BOURDIEU、美國社會學家NAMLIN和COLEMAN等,將人際社會互動與聯繫納入資本範疇,提出「社會資本」概念,認為社會互動中的信任、合作關係與社會網絡皆是社會資本。
評量5.請說明社會資本的意涵?P291
意涵：社會資本乃透過社會關係取得的資本。形成社會資本者是那些表現出「值得信任」並互相實際信任的持續性人際關係,只有雙向「互惠」的關係網絡,才能增進集體福祉。
2.社會資本的特質【5:03】
(一)宏觀、中觀與微觀
Burt(1997)採取微觀的角度,視社會資本為個人在組織內位居有利位置,由控制訊息流通而獲利。
Putman(1993)以中觀角度進行研究,一個擁有足夠社會資本的組織,其達成目標的程度將超過缺少社會資本的組織。
Fukuyama(1995)從宏觀角度,主張社會資本的存在與否,可決定一個國家經濟的繁榮與競爭力。
Coleman(1998)認為社會資本存在微觀的個人及鉅觀的制度與規範兩個構面。從微觀角度出發,社會資本是指個人透過與他人的社會聯繫而獲得的經濟資源、資訊或機會。從社會、團體組織的宏觀角度,社會資本指一個社會或組織透過組織之間或社會中的規範、網絡與信任來促進集體行動去實現共同利益。
(二)公共財或私有財
將社會資本視為公共財者,其產生的利益將可平均地布於整個社會,個人僅是間接受益者。
Colennam(1990)指出社會資本有二種性質,不可轉讓性及公共財。並將社會資本區分為「個人資本」與「社會資本」,前者根植個人,跟隨個人於社會情境中游走;後者根植於個人與團體間之關係,故不因成員之流動而使此關係消失,社會資本在他眼中是人際互動的副產品,具公共財特性;若社會資本被視為私有財時,個人則可直接受惠,並籍以提高個人聲望、地位與財富。
評量6.請說明社會資本最重要的內涵由那三大概念組成,並分述此三大概念的內容為何?P291
3.社會資本的呈現【5:42】三大概念:
(一)制度與規範:
社會中在穩定且普受成員分享與接受的制度,此一制度系統將成為成員互動時可依賴的社會資本,各成員較能預期其他成員之可能行為,在互動中可以減少不確定因素。
社會成員互動所形成之共同行為規範,亦能對成員行為產生可預期之約束效果,同樣為可資信賴的社會資本,
作為一種制度,我災防救法規定了防災會報、各級災害應變中心及緊急應變小組之設制與運作及,以及各災害階段之行為準則。
「災害防救計畫」中規定,各級政府及相關公共事業應訂定緊急動員計畫,明定執行災害應變人員緊急聯絡方法、集合方式、集中地點、任務分配、作業流程及注意事項等,模擬各種狀況定期實施演練。
政府救災單位與民間救災團體從過去實際共同救災行動中所培養的默契、互動準則,亦形成具社社資本效果之規範功能,社會上對「人饑己饑、人溺己溺」與「生命共同體」等道德規範的內化,亦有助催化積極救災行為。
(二)網絡與關係:
公部門間、公部門與其他部門間,經由社會互動,會形成特定網絡關係,交換特定的資源、資訊,對於形成政策網絡或進一步促進更深化的協力關係提供重要基礎。
公共問題的實際運作上,社會各部門往往形成複雜網絡關係,具體表現在功能重疊、聯合行動、共同治理等現象中。
災害防救倚賴先前建立之網絡關係才能促成有效災害防救行動。網絡可以連結不同層次政府、公、私部門中之個人、團體及組織,使其共同行動,形成政策網絡或政策性群。
(三)信任:
Fukuyam認為社會資本為「社會或其下特定群體中,成員間的信任普及程度」,其最終呈現為「信任」。
信任為社團中,成員對彼此常態、誠實、合作行為的期待,基礎來自社團擁有的規範,以及個體隸屬於社團的角色。
社會資本人們在一個組織中為了共同的目的去合作的能力,來自於人與人之間的信任。
信任是對他人不會做出傷害自己行為的信心。
評量7.請說明信任對於公、私協力行災害防救的功能為何?P294
4.信任的功能【1:29】
信任對於公、私協力救災的功能:
1.信任可以促進防救工作之整合:災害防救涉及多重行為主體之共同行動,勢必耗去大量協調與溝通成本,如能在各行動主體間建立良好的信任關係,可消除隔閡與猜忌。
2.信任可以促進合作行動:產生一加一大於二之綜效。
3.信任可以作為互動行為潤滑劑:適度的信任將使各種互動行動更為平順。
4.信任可以降低不確定性:對各行動主體而言,在救災行動中時時都充滿不確定性。須倚靠信任來降低不確定性。
5.信任可以降低交易成本:制度經濟學主張任何制度均是朝降低交易成本之理性方向發展。
6.賦予合作對象行動之自主性:透過信任賦予他人在救災中行動之自主性,以彈性因應各種狀況,有絕對必要。
第11章
社會資本、社會動員與災害防救 → 災害防救工作中的社會資本建構途徑
◎ 災害防救體系與政策的健全
※ 所有災害防救參與主體其行動之最高指導原則，往往是來自政府所制定的災害防救相關法規、政策或指導方針，此即所謂的「制度性的社會資本」。
評量8.請說明災害防救工作中的社會資本建構途徑為何?P295
(一) 災害防救體系與政策的健全
(二) 夥伴關係的建立
(三) 信任波動的克服及進行信任投資
(四) 信任建構之三步曲
(一)1.災害防救體系與政策的健全
※ 兩種途徑可以遵循：
1、標竿學習：以他國或其他政府之優良制度為學習榜樣。
2、加強政策學習能力：即從每次的災害防救經驗中快速學習與轉化經驗，以修正現有之制度與政策。
(二)2.夥伴關係的建立【2:14】
達成高度夥伴關係之遵循原則:
(一)風險的合理分擔
(二)雙赢氣氛的營造
(三)政府展現的效率及承諾、內部整合能力
(四)民間救災團體展現的善意
(五)專業救災團體過去累積的信用
(六)仰賴相互學習機制之建立,才能消弭差異,相互調整腳步。
(三)3.信任波動的克服【2:13】
克服信任波動及進行信任投資:
(一) 信任波動:由於信任之脆弱性,致使合作過程中偶有因情勢變動引起參與者對已建立之信任關係產生質疑,而造成影響合作之進行時謂之。
(二) 信任的投資:即在信任波動產生時,其他參與者為求合作之持續進行,必須就其立場與可提供資源,提出各種方式之承諾、保證、協助、及關心,以減少信任波動之漣漪效果,安定各方信心,確保後續合作行動。
評量9.請說明信任建構之三步曲為何?P297
(四)4.信任建構的策略【3:50】
信任建構之三步曲:
Lewicki&bunker(1996)提出信任建構三階段論
1. 以理性計算為基礎之信任階段:此時基礎較為脆弱,各方正處於互相探索、徵信的階段,適當的比喻就如同擲骰子玩大富翁一樣,即緩慢建立之正向信任關係,也可因機會或特殊狀況而倒退。
2. 以知識為基礎之信任階段:此階段奠基在經由一段時間之接觸,而產生對他方相關資訊之瞭解之可預測性之增強,適當的比喻為「耕耘」,即日積有功。
3. 以認同為基礎之信任階段:此時已是一種主觀的信任,適當的比喻為「樂團」,即互動各方均演洽當角色與功能,呈現和諧之主動成果。
信任之灘頭堡效應(圖)
第12章
風險治理與戰略思維
1.第12章 重點提示【0:39】
2.風險治理的戰略思維與基本假定3.風險治理的戰略取向與反向思考
4.風險社會與危機管理－共受風險5.全局性與跨世紀視野
評量1.風險治理與戰略環境有什麼關聯與效應?而戰略對風險治理有又會產生什麼影響?P280
1.風險治理的戰略思維與基本假定【3:49】
風險治理與戰略思維
開放是一種人本的寬厚;開放是一種自由的開闊;開放是一種平等的容納;開放也同時帶來「風險」。
風險不會因為您的「無知」或「不知道」、「沒想到」而減輕您的損失、免除您的責任。
「非知識」問題比「知識」更值得現代性分析注意，非知識不是尚未知道但將會被揭露的知識，亦即它不是「潛藏的知識」，相對地，非知識就是「無法知道」的知識。
而英國社會學大師Giddens(1990:150)指出「現代性」本身便是一個「風險文化」，風險不只是現代科技的構成部分之一，也深植於現代的社會組織與系統之內。
2.風險治理的四全戰略思維【4:27】
風險治理需要戰略嗎?
風險之存在與發生是必然的,就像死亡、納稅不可免,必須及早準備、因應,甚至加以治理轉向,這並非出於「恐懼、脆弱」心理,而是化被動為主動,真實面對人生、營造「生機」的態度;當前公私部門最大的風險是「不冒風險」。
「風險當然可以治理與轉『變』,也著實需要管理,而非消極的等待處理、接受災變」。
知是風險治理的核心戰略:
「知」字在「孫子」全書出現次數最多,共為七十九次,在思想方法上具有極高度重要意涵,其戰略思維兼具未來及行動導向,其思想基礎是未來學加行動學,蓋吾等欲達慮則必須先知,企求行動有效率和理性,必須知彼知己,知天知地。
戰略旨在有效配置應變:
英國戰略思想家liddwll-hart(1967)認為「戰略」是分配及使用軍事工具以達到政策目標的藝術,其貢獻在於凸顯「分配」的觀念,對導引世人改變使用有限資源的方法具有啟示作用。
戰略思維是一抽象互動過程:
法國戰略思想家 beaufre(1963)則視戰略為「抽象的互動」,是兩個對立意志使用力量以解決其間的爭執、衝究的辯證藝術,beaufre旨在表示雙方相互發生影響作用如同辯證程序般,是動態的、演變的、互有消長的。
風險治理的戰略思維:
戰略是一種思想、一種計畫、一種行動,而「思」是「行」的起點,行是思的「體踐」,計畫則是介乎思與行之間並構成其間橋樑,三者連結而成一體,惟其總基礎還是「知」,此處之「知」也是風險治理的基礎與動力,包括瞭解風險治理是「什麼」、風險治理的「影響與源起為何」、風險治理的「基本共識面為何」、風險要「如何治理」等。
小結:
藉由戰略研究得以運用「全力」、控制「全面」、貫徹「全程」,使能掌握「全局」之「全般」指導,繼而創造與運用有利將況達成目標,故研究風險治理與戰略思維的目的不僅在追求知識,也在創造「利基」(力、空、時),不只是要化解危機,更想要掌握較佳的「機會」、獲致較好的「和平」圓滿的果實。
評量2.請勾勒出21世紀風險治理有哪些基本假定?P308
3.風險治理的戰略假定【5:57】
第12章
風險治理與戰略思維 → 風險治理的戰略思維與基本假定
◎ 風險治理的戰略假定
※ 風險治理的戰略目的為何？
◆
Liddell-Hart(1967)認為人類進入核子時代後，戰略的研究不再僅以戰爭和軍事為範圍，也不再是職業軍人壟斷的領域，若再以贏得戰爭、獲致勝利為目的，則實無異於瘋狂；為了避免相關領域之間意見溝通發生困難，引起誤認或曲解，甚或造致更嚴重後果，因此戰略思想研究界間著實有建立一種「共識」，一種基本假定的必要。
一、生存至上：由於國與國間的關係存在和戰兩途，因此「兵者國之大事」，戰
爭是決定人民死生的場所，決定國家存亡的途徑，自然要算是國之大事；此處
的國家包含所有不同形式或性質，而研究戰略的目的即在掌握存亡之道，任何
現代國家無不把「生存」列為首要目標，以國家的利益及安全為至上。這項國
家生存意識已成為戰略研究的最基本共識。
二、功利意識：內部團結、和諧是防制內力因素危害機關安全的重要治本之道；
故策進國家利益的核心議題即為「正視自利動機與自我展現在實踐群體目的之
位格、層級性」、「激發同仁為己從公的動因」，使自利的動機為社會價值而
服務，個別與群體得在相互關心、均衡照應下共生互惠。
三、理性選擇：所謂「理性」，係指達成評估者價值系統所接受目標的最佳手段
選擇，而Bardnard(1968)則將理性決策界定為確能溝通、協調、與激勵，以維
持組織於共同努力達成目標。實作中非理性因素反而更具影響力，一位均衡的
決策者必須同時關注理性與非理性因素的交相為用，惟想要瞭解及控制非理性
因素，並加以操控及轉化，則又還是須以理性的共識為基礎。
四、憂患意識：Machiavelli(1952；轉引自鈕先鍾，1998)就曾指出：「任何政府不
要以為能選擇完全安全的道路，只能採取非常有疑問的道路，因為在日長生活
中，每當要企圖避免某一種困難時，往往就會遭遇另一種困難；所謂謹慎者只
不過是知道如何辨別困難的性質，並選擇禍害較少的途逕」。
※ 憂患意識帶來遠慮與預備
古云「天下不如意事十之八九」，戰略家在進行一切工作時亦必須抱持戒慎恐懼的心情，絕不輕易表示樂觀；「憂患意識」是悲觀但不消極，持最壞打算做最好準備，如同范仲淹之「先天下之憂而憂，後天下之樂而樂」，存深謀遠慮的思考，以尋求長治久安的對策。
4.風險可以運用戰略思維嗎【4:46】
要追求安全先感受（不安全）
一、governance
in dark times:thinking about security after 911 and hurricane katrina.
二、hobbed
的”巨靈凸顯人心險惡,主張民眾需要被教育成智者-因為畏懼風險而逃避風險;您認為這樣真的可以得到『安全』嗎?
三、peter
ahrensdorf&hannah arendt 則主張要啟發暨透過體驗讓民眾的視野有遠見並因為感受到”不安全”的恐懼與不平安而願意分擔風險、積極追求「安全網絡」的建構、維護與永續。
四、討論,您認為是積極面對危機並分擔風險比較有機會得到安全?或逃避危機比較「安全」嗎?
危機管理就是不確定管理:
一、危機管理就是思索如何將不可預見的不確定性條理出可預見的不確定性。
二、風險的概念不侷限於實體危害,還包括主觀心理狀態。
尋求安全風險:
Wildavsky(1998)在「尋求安全」這本經典名著中指出「當安全與危險交織難分時,我們應當如何?」他引領我們從過往消極預防危害到積極尋求營造安全,也就是有能力「冒得起風險」比一味地迴避風險更能獲得安全。
這種「安全風險」的創新觀念有助於吾等正視「不確定原則」、「聯結效應」與「付代價的規範」是尋求安全的治理思維。
小結:風險可以運用戰略管理嗎?
風險治理本身便是危機來源,必須分辨「好的決策、好的管理」與「好的結局」之間的關係,兼顧均衡、理性與非均衡、非理性的決策管理因素;顯見戰略的基本假定契合風險治理的屬性、目標,具指導參者價值。
身處危機四伏的時代,如何適當「自處」、「處人」、「處事」?如何獲致解危的「手電筒」。
評量3.風險治理的四個戰略取向內容為何?P312
1.風險治理的戰略取向【5:08】
風險治理的戰略思維與反向思考之一「戰略的取向」
Beaufre認為戰略本身就是一種思維方法,憑藉其獨到的思想方法,才能建構並思考那些常為人忽視的問題。鈕先鍾教授(1998)及相關戰略思想學者的著作(中華戰略學會,1997),研提四個共同取向如次:
(一)整體取向：所謂「整體取向」?即指戰略家研究問題時,必須認清問題本身所具有的整體性,並以宏觀眼光看問題,依問題的本質決定研究方法。Luttwak(1982)亦曾指出把問題分開來處理,只能算是「戰術」思想而非「戰略」思想。戰略思想具綜合性、整合性和全觀性,是一種辯證法,使似乎是分離的、矛盾的因素合而為一。 如:災害防救時序圖像整體全貌
(二)行動取向:戰略家的最終目標是要改變歷史潮流的趨勢,亦即不可坐以待變
(斃),也不可以應變為滿足,而必須採取主動積極的行動,以求控制世局的演變和
導引歷史的流向。行動取向即強調思考與行動應具有積極主動的精神,而非消
極被動的反應。所謂攻擊即是最佳的防禦,嚇阻只能維持現狀,若欲改變現狀,則
必須以「行動」、「主動」為取向。如:緊急通報機制之行動取向:
(三)未來取向：孫子強調「先知」,孔子關注「遠慮」,孫子云:「故明君賢將,所以
動而勝人,成功出於眾者,先知也。」孔子也說:「人無遠慮,必有近憂」,顯見戰略思維須具有未來、前瞻導向,而先知與遠慮交相為用。危機管理也是基於過住吾等很多失敗的經驗多可歸納為危機處理階段「太遲」,為預防再犯,我們應該洞視未來,強調「預防」重於「治療」。如:中央災害應變中心之防備機制
(四)務實取向：戰略思想固然高度理論化,卻不宜過度抽象化,必須認清時空背景,避免與現實脫節;有彈性因應空間及前瞻,且目標具體明確,具備適當性、可行性、合理性,如此始可避免流於紙上談兵。
如:災害防救體系圖與中央災害防救會報務實取向:
評量4.風險治理的主項反向思考之戰略取向內容為何?P313
2.風險治理的反向取向【3:41】風險治理的反向取向
（一）逆向思考：孫子曾言「不盡知用兵之害者，則不能盡知用兵之利」，隱喻「知害」是要比知利更為重要;所謂「經」者常道也，是本性面，含括理性思考、感性情感及主觀意志，而「權」者變道也，是習性面，深受社會、自然環境影響，強調權宜、義理之衡平，萬變不離其宗，兩者相輔相成
。
（二）前瞻導向：風險治理戰略強調如何從過往「經驗」、現在已存在「事實」，掌握未來發展「趨勢」。
（三）周密情報廣度與深度：為新戰略意涵下，不僅要「知己知彼」，還要避免讓對方知道我方太多的事情。
（四）行銷公關與危機傳播戰略：風險治裡與行銷公關是「危機傳播」的一環
，如何傳播正確的資訊，取得公眾的信任。
3.實務應用案例分析【11:36】
第12章
風險治理與戰略思維 → 風險治理的戰略取向與反向思考
◎ 實務應用案例分析
※ 斷臂事件
◆
1997年台北市政府的拔河斷臂事件，事前計畫欠週詳，屬「危機管理」不當範疇，惟事後各項處置迅速週到，如對傷者送醫安撫、執事者辭職等，外界普遍認為係屬「危機處理」成功典範。
※ 遠航遭挾持事件
◆ 一架遠東航空公司由高雄飛台北的班機，在飛行途中遭乘客劉善忠劫持飛往廈門，當時機上有一百五十多名乘客，機員八人，繫百條生命於一機，但由於機長的臨場應變能力與智慧，幸未釀成嚴重災情，而遠航於過程中處理得當，也成為飛安危機處理的最佳榜樣。
※ 為何消防隊不朝受困者求救之處灑水？
◆ 只要是水碰得到的高溫物體，都會在瞬間降溫
；?同時也將水，在瞬間轉化為水蒸氣；這時經高溫加熱的水，變成高溫的水蒸氣時，其體積，會在瞬間膨脹一千七百倍，然後在來不及反應的時間，迅速充滿了室內所有空間，當然也會在人還來不及反應逃生時，就會被幾百度的高溫蒸氣，活活把人給恐怖蒸熟掉了！！
※ 重大災例-韓國大邱地鐵
◆ 92年2月18日 上午9時53分韓國大邱地鐵一○七九號車在中央路車站停站後2號車廂發生縱火案， 9時56分對面車道1080車進入該站，此災難198人死亡、灼傷及嗆傷而送醫者高達146人。
當一○七九號列車駛進大邱市鬧區中央路地鐵車站時，坐在三號車廂的身著深藍色運動套裝的男子，從隨身攜帶的黑色提包中，取出兩個灰色塑膠瓶，以打火機點燃後，拋向三號車廂，頓時造成整個車廂燃起大火並冒出濃煙。
◆ 錯過了迴避慘案的五次機會
˙
09:53:13：從CCTV可看到濃煙密佈的狀況， 但全系系統負責監看CCTV的共10人竟無一人看到此畫面。
˙ 行控中心通告各列車，說“因中央路車站發生火災，”請列車車小心駛入該站”此與安全規定不符。
˙
1080車當駛進中央路車站約200公尺 時，已看見車站濃煙密佈，結果仍進站停車，並請示行控中心該怎麼做？
˙
1080車進站後打開車門，發現月台上濃煙太大又關上車門，接著與行控中心請教如何處理而浪費了寶貴的10分鐘。
˙
1080車司機私自先行離開列車，且又將車門 Master KEY拿走，棄旅客不顧。
◆ 韓國大邱地鐵火災之檢討
˙ 火災雖係縱火所致，但車廂內大火延燒至後續進站列車，車站亦被波及。（電聯車材料之防火性能不佳）。
˙ 大量人員死亡發生於車廂內（火災時之運轉策略及車站內消防設施不足）。
˙ 地下車站內及周邊地區受大量濃煙波及。（車站通風及排煙系統設計不佳，事發1個多小時後，地下車站仍是煙霧彌漫，並經由通風管道漫延至大邱市區的地下商場）。
˙ 中央路車站緊急設施嚴重不足；火災發生後電力自動中斷（車站內沒有設置指引出口的緊急照明設施）。
※ 阿里山火車翻覆事故的檢討
◆ 火車「檢車士」未「角旋塞」置於開啟貫通位置；正副駕駛及列車長於發車前亦未確實檢查列車是否處於正常狀態，均未依「阿里山森林鐵路列車開行前標準作業程序」等規定執行。
1、標準作業程序未落實。
2、通報過程仍有疏漏。
3、檢傷分類未能落實。
4、傷亡災情掌握不足。
5、現場救災秩序混亂。
6、空中救災安全有待提昇。
7、資訊掌握發布未能及時 (每節車廂總重十四噸，容許之載重為五．五噸，換算載客數為八十一人)。
8、空中救援配套措施待強化。
9、善後作業人力不足。
※ 重大交通事故－鶯歌鐵路火車碰撞
◆ 91年7月21日 鶯歌鐵路平交道火車撞拖板車，造成列車機車頭嚴重毀損、鐵軌扭曲，鐵路交通中斷8小時。
◆ 94年4月25日 上午9時18分日本兵庫縣尼崎市JR電車超速出軌，撞擊集合住宅，車廂扭曲，造成107人死亡，549人受傷（重傷139、輕傷410）之慘重事故。
※ 重大陸上交通事故（尊龍客運）
◆ 92年7月21日 國道三號北上39.7公里 處，尊龍客運因與小貨車擦撞事故，導致客運油箱起火燃燒，造成六人死亡，四人受傷之慘劇。
※ 重大災例-毒化災
◆ 90年5月18日 新竹工業區福國化工廠反應槽爆炸，造成1人死亡，109人受傷，爆炸威力使得鄰近46家工廠之廠房、機台設備遭受損害。
◆ 94年7月3日 台中工業區欣晃化工廠火災，造成22人受傷。
※ 重大災例-海洋污染
◆ 90年1月14日 夜間擱淺於屏東鵝鸞鼻外海之希臘籍貨輪阿瑪斯貨輪（滿載礦砂），
1月18日 船體破裂，重燃油污染鵝鑾鼻沿海及龍坑附近珊瑚礁海岸，生態資源遭到嚴重破壞‧岸際礁岩於2月16日 第1階段撈除浮油326噸，連同民間共撈除461噸，第2階段至5月8日 完成。
※ 重大災例-隧道火災
◆ 88年3月24日 上午法國與義大利間交通要道-白朗峰隧道（Mont Blane Tunnel)（建於1965年全長11.6公里 ）
因1輛載奶油及麵粉貨車在隧道內失火，造成41人死亡，36輛車全燬外，花費3.2億美元歷經3年的重建始通車。
◆ 90年10月24日 上午瑞士聖哥達隧道（St.Gotthard Tunnel)（建於1980年全長16.9公里 ），距南端出口約1.5公里 處，2輛貨車對撞引發大火並產生大量濃煙，造成11人死亡，隧道關閉2個月。
◆ 94年6月4日 法國與義大利間阿爾卑斯山區夫雷敘(Frejus)隧道火災，造成2人死亡。
※ 重大災例-科技廠房
◆ 86年10月3日 下午新竹科學園區聯瑞半導體廠房發生火警，導致廠房全毀，損失金額高達101億元‧起火點雖在1樓風管 ，但火勢在密閉的廠房內卻循管道間，排風管延燒。
◆ 94年5月1日 月光半導體廠火災日救災時間達22小時財物損失估約10億元，廠房1-3F 全燬B1F 及4F 半燬。
☆ 人為因素：人的動作錯誤、安全衛生管理缺失、不正確的動火程序、不安全動作、個人因素、判斷錯誤、防護設備使用不當、工作機具使用錯誤、未能確實執行工作前之安全檢查、操作程序錯誤等，此多屬於不安全的動作或行為（統計資料顯示，人為因素比例最高）。
☆ 設備因素：機械故障、破裂/腐蝕、儀錶控制系統故障、壓力過高、過熱、異常反應、未能定期實施檢查維修工作、設計不良等（以製程機台、化學品供應系統、製程廢氣排放系統所佔比例最高）。
☆ 環境因素：則包括外界氣候、溫度、溼度等影響所造成之災害，以及不充分或不適當的照明、通風不良、機器設備佈置不當等不安全的環境因素。
˙ 落實廠內風險管理，經由危害鑑別、風險評估和風險控制的程序，找出並消除廠內危害發生源，以避免事故發生。
˙ 調整法規設計，朝向性能式安全法規之設計，避免因現行法令規定，落後於科技之進步，阻礙安全管理之發展。
˙ 建置區域安衛互助機能，以提昇區域整體安全，強化工廠應變機制，滅少個別事故衝擊。
˙ 全面提昇安全文化，落實雇主對高度安全之承諾，改變員工工作態度，強化安全衛生教育訓練，使安全成為員工自發性之本質。
˙ 建置正確有效之安全檢查機制，以喚醒雇主和勞工重視安全。
評量5.請從「風險社會與危機管理-共受風險」的基本概念,思考為什麼危機是一種「公共財」屬性且具有風險分擔的特質?P317
1.風險社會與危機管理之特質【5:13】
風險社會的意涵:風險社會是一種開放性建構的社會,因此需要有不同於過往治理結構機制,始足以因應新的風險需求,「政府不應該只關心政府的實務,也應同時關注實務本身的作用與影響」。
在風險社會中,判斷一個社會是否邁入已開發不再僅是以國民所得為單一認定指標,這個社會否合理分擔風險,以及如何分擔風險,均應納入作為評鑑的框架。
一、第二現代我特質與挑戰
後工業社會的最大特色之一,即是我身處社會已不再如行為主義者所假定,乃是一個可以預測可以控制因果關係的社會,而是充滿高度不確定性與危機的社會。第一現代中是以西方啓蒙「理性」、單純的線性演化,以「階級」為基礎的組織型態級制度建立;而在第二現代中所凸顯的是個人化與全球化同時呈現的雙重弔詭。
第一現代的理性帶來了正面功能,卻也同時孕育了非理性與反功能的溫床,而這些正是製造風險與不確定的罪魁禍首。
也就是說現代性本身便是一個「風險文化」,風險不只是現代科技的構成部分之一,也深值於現代的社會組織與系統之內。
二、第二現代的治理需求
風險的管理需要透過系統間協調與互通、更具社會性的責任倫理重建,如何從社會性與個人化的交融與平衡,藉由「再道德化」將過往的「功利式個人主義」朝向「連帶式個人主義」,此一風險倫理議題強調的是個人與組織對「社會」責任的加重。
三、一種開放社會建構:風險分擔
現代國家在能承認風險、肯認風險的價值,我們應以共同打造迎接全球化風險挑戰之國家為最終目標,sars進入一個新的風險時代,居安思危為一新的現實生活典範。為何視SARS為一個後現代的現象,因SARS知識一直在改變,不是傳統醫療的行為,這種新的共受風險需要透過更多的知識分享、互動倫理與信任基礎加以規範與合作治理。
四、有組織的不負責任
在風險分擔的社會中,人是相互效應的,風險是一種「開放性社會建構」,必須透過社會不同成員的溝通與互動,風險才會被意識到,變成公共領域的問題。風險不受地域限制,因此衍生出「有組織的不負責任」態度與公共化外部性;亟待透過個人間學習、認知、溝通等過程,加強對行動決策的責任感,促使從自我利益轉向「互利」與「共生」。
對「趨避風險」有所「加權」的倫理要求。從「you should because you can!」轉變為「you can
because you chould!」,將過往的「功利式個人主義」朝向「連帶式個人主義」,這是風險社會應該有的風險倫理。
五、風險社會的新治理思維
在一種開放的、允許充分彈性的新思維模式下,全方位地認識風險的各種可能源與可能後果,強調的是整體的關連性,尋求系統間跨域協調與互通的管道,運用「多面向」的思考來扭轉風險的危害。治理是全般性的概念,而管理是一種駕馭的手段,在風險社會裡,危機管理不足以面對多元性的需求,治理將取而代之。
六、要追求安全先感受『不安全』
1.governance
in dark tines:thinking about security after 911 and hurricane katrina.
2.hobbes的”巨靈凸顯人心險惡,主張民眾需要被教育成智者一因為畏懼風險而逃避風險;您認為這樣真的可以得到『安全』嗎?
3.peter
ahrensdorf&hannah arendt 則主張要啟發暨透過體驗讓民眾的視野有遠見並因為感受到”不安全”的恐懼與不平安而願意分擔風險、積極追求「安全網絡」的建構、維護與永續。
4.討論,您認為是積極面對危機並分擔風險比較有機會得到安全?或逃避危機比較「安全」嗎?
2.風險社會之治理機制【3:31】
風險社會之治理機制
從鉅觀的角度，災害防救體系的建立無法完全依靠政府的力量，必須將社會（民間）力量納入其中，方能克盡其事。
「新治理」從社會互動的觀點，強調政府與社會的互動，政府不應是獨立於社會之外的控制者，而是政府與社會互動之更大架構中的參與者。
質言之，對稱自主的共同治理，提供彼此的資源支應，相互扶持與合作，一起付出時間並共同討論問題的癥結所在，來解決共同的問題，達到共同的目標，這種互惠、分工、協力與合作精神，才是公私協力的共同治理之核心互動關係，也才符合所謂的「共同締造者」。
3.風險社會之災害防救體系【4:40】
政府部門是否守望相助:
在論述政府部門間的險治理時,需要瞭解現行災害防救體系的各政府部門間的防災搶救知識與實務經驗是否彼此分、擴散交流,以檢視政府防災體系間是否「守望相助」、是否已具組織管理倫理的雛形,否則將不足以帶動或感召民間「守望相助」暨落實社區生活公約,也不容易在政府與社區間建立具平衡關係的共受風險倫理。
過得了、了不得,過不了、不得了:在如果災害防救的科技知識或政策理念無法在政府部門間交流分享,民眾所接受的『災害防救知識』也可能只是隻字片語或本位主義偏狹之見。危機就是轉機,過得了、了不得,過不了、不得了。公共安全教育應透過「知識管理」擴大分理、執行願景與經營意志。
災害應變的基本原則;
1.蒐報災情; 2.迅速反應; 3.橫向聯繫; 4.縱向支援
5.集中作業; 6.統合指揮; 7.社會輿情;
確認災害防救業務主管機關
風災、震災、重大火災、爆炸災害:內政部。
水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害:經濟部。
寒害、土石流災害:行政院農業委員會。
空難、海難及陸上交通事故:交通部。
毒性化學物質災害:行政院環境保護署。
其他災害:依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。
各級政府應設災害防救會報:
直轄市、縣(市)政府設災害防救會報(第八條)
鄉(鎮、市)公所設災害防救會報(第十條)
中央由行政院訂頒「中央災害防救會報設置要點」(第六條)
災害防救專責單位
第九條第二項「為處理直轄市、縣(市)災害防救會報事務,直轄市、縣(市)政府應設專責單位辦理。」
專責機關?任務編組機構?臨時任務編組?
中央由行政院訂頒「行政院災害防救委員會設置要點」(第七條第二項)
緊急應變小組:
第十四條「…災害防救業務計畫及地區災害防救計畫指定之機關、單位或公共事業,應設緊急應變小組,執行各項應變措施。」
行政院於九十年四月二日 政務會談決定內政部提報「重大災害緊急應變機制專案報告」;今年防災週期間也由內政部要求各級地方政府辦理動員演練。
成立各層級災害應變中心:
第十二條第一項「…當災害發生或有發生之虞時,…災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心,並擔任指揮官。」
第十二條第二項「前項災害應變中心成立時機、程序及編組,由直轄市、縣(市)政府及鄉(鎮、市)公所定之。」
中央由行政院訂頒「中央災害應變中心作業要點」(第十三條第一項)
小結:
災害不僅是單純的救災控制或管理政策之規劃與執行過程。政府應結合各類型的災害救援團體、民間企業與非營利組織,在災難發生時能在第一時間內動員並提供各類型的救援工作。
1.風險社會之全局性視野【2:52】
風險社會之全局性視野
要領先三步才叫贏；如果只領先一步，等到組織完成構想時，事已太遲；領先三步就是改變遊戲規則，能多想三步的組織是先行者，是括荒者，他們發明了下一代的產品，破壞了組織一向依賴的基礎。
要冒得起險才有轉機，每個人都可能被教導應保持遠慮，此種遠慮會成為激勵他抗拒險阻而朝自己的規劃方向前進。
事故的預防及改變人類的心態，才能減低災害的發生。
2.風險社會之跨域思維【2:20】
風險社會之跨域思維
戰略不屬任何一門學系，也難以單獨成立一門學科，但戰略有其一定邏輯，也有其獨特理論，是一種思維方法、是一種科際整合的學術，較符合高層決策之全般指導政策作為；戰略是在研究建立力量與運用力量，以達成預期目標之藝術與科學，善用「逆向思考」、「前瞻導向」、「創新資源使用方法」等新的危機管理思維與展望，具有相當啟示及導正作用。
第13章
災害防救的理論遞演-兼論警政民防與社區災害防救的關聯
1.第13章 重點提示【1:20】 2.非傳統性安全威脅的挑戰
3.社區防災的迷思與「弱點管理」的新視野4.國外實踐經驗檢視－災害風險分擔
5.我國災害防救組織及資源之整合現況
評量1.非傳統性安全威脅的挑戰來自哪些因素?P329
1.後911戰略思維轉變【3:28】
非傳統性安全威脅的挑戰:
911恐怖攻擊事件,不僅使美國「世界強國」的地位受到挑戰,其兵力結構、全球戰略部署,乃至白宮的危機處理機制,也因此一事件而產生結構性的改變;在戰略思維的轉變重點有:
(一) 國土安全已被提升至國家戰略層次,而且所謂的國土(內)安全與國際(外)安全之界限也不是那麼明確,而是有所重疊的必要。
(二) 運用國家總體力量,加強政、軍、情關係之優質發展,不再僅由治安或軍事單位因應新的挑戰,亦注意到中央與地方及私人企業、民間社區整合力量與夥伴關係,共同參與、合作訓練並建立情蒐、處理與決策機制。
(三) 加強民眾面對災變的心理建設及因應抗敵的意志,並建立因應各種狀況之作業規範;除重新認定其國家利益和威脅本質的變化外,並成立「國土安全部」確保境內安全防護網絡。
災害防救是全民與政府的共同責任:災害防救或危機管理應是全民與政府共同責任,這些行動主體有必要重新分派災害防救的責任,而政府也有義務將災害防救或危機管理的觀念與價值觀深植於社會當中,除持續投資各項救災防災的軟硬體設施外,並透過正式與非正式的管道增加與民間社團組織的互動,提供民間社團組織參與各項防災救災行動的誘因,並建立起互信、互賴、互惠的良好基礎。
現階段社區災害防救之缺失:
陳亮全(2002)在「社區防災的推動」研究中發現
1. 現階段社區民眾尚普遍缺乏危機意識,甚至不願面對災害,加上災害防救的學習、努力不具立即成果,以致參與意願低,也因此對災害及其防救的想像貧乏、認知淺薄。
2. 台灣的社區防災在現階段仍須更積極的投入。無論在觀念的推動,相關知識技術的開發與學習、人員的培訓、組織的建立等,都尚待加強。
3. 推動社區防災,專業或學術團體的協助、行政部門的支援連結不緊密。此外在推動社區安全與防災社區過程最主要問題在於社持續力不夠,一旦外部資源中斷,就難以自我承接繼續推動,因此如何強化內部風險意識,社區防災自救知識與能力的培訓與建立並催化產生集體行動,是當前專業學術、民間團體與政府行政在經營推動社區安全時首先要省思與面對的挑戰。
災害防救理論的遞演：
「全盤緊急應變」,隨著後911之常態科學興起,已逐漸被包括災害防禦型社區、災害回應型社區、永續發展和永續危險減輕、無懈可擊發展等陸續興起的災害防救理念與主張所挑戰與補充,而後911則興起「全盤弱點管理」。
評量2.過去對社區防災存有哪些迷思？如何以「後設治理」的觀點加以省思並尋求改進?P330
2.社區防災推動缺失【6:01】
現階段社區災害防救之缺失:
1. 現階段社區民眾尚普遍缺乏危機意識。
2. 台灣的社區防災在現階段仍須更積極的投入.
3. 推動社區防災,專業或學術團體的協助、行政部的支援連結不緊密等缺失,是當前專業學術、民間團體與政府行政在經營推動社區安全時首先要省思與面對的挑戰。
社區防災的政府角色為何?
儘管全然依賴政府緊急救助的災害處置並不符實際且無法因應外在變遷,然而以社區或方區級為主體的災害防救主張亦尚屬理想多於實踐,政府在這過程如果不能擔任催化或促成者,一旦政府的資源抽離或終止時,民間不是沒有能力維繫,就是沒有意願接手,也就是說當政府有意順應潮流從「社會保防」推展成「民間保防」。
不僅需要在政府部門進行方案規劃與調整,更應該同步「往外」探詢資源(意願’主張與能力)。認真思考如何從過往的「社會保防」之政府業務分工的機關主義視野,轉換為以「民間」為服務對象、以「安全」為主體(safety而不僅於 security)的新公共服務視野;一種經營意志與願力的養塑,一種心態與觀念的更新。
防災社區與安全社區:
「防災社區」是近年來政府大力推動防災工作的重要一環,這種防災社區工作若能落實執行,對於災害防救助益極大,不但能減少災害應變、重建所投入的成本,更能提升民眾防災意識,導正「自己的家園,自己保護」的觀念,彌補公部未能防護到地缺失。透過與防災社區息息相關的「安全社區」國際認證的新視野洗禮與推動程序的框正,有助於認知公共安全治理的本質與趨勢。
社區防災的後設治理:
政府似乎應該思考如何運用「後設治理」的觀念轉化、組織學習與公私協力,透過政府的「隱形」、「默會式」參與,讓民間有機會當家作主、主動經營,養塑「公共服務民間化」與「公共管理社會化」、「公共安全共事化」的文化謀合與共享治理場域。
新社會整合的社區防救:
BECK(1992)指出團體不再是社會與個人間之中介物,個人與社會之間形成了一種「新的直接關聯」,個人自身成了社會在生活世界中的再生產單位。個人進入新的社會聯繫過程,既定的社會生活形式瓦解(如階級與地位、性別角色、家庭鄰里等)。
新的社會整合逐漸興起;整合已無法在制度層面而只能在思想層面形成,後傳統社會
人、環境與安全設施的互惠性:
一、人會因為「監視器」架設而自然得到安全嗎?還是剛好引發地方派系對峙?顯見監視器是中立的,之所以與環境疏離的原因何在?人心不古!
二、是以人、環境與安全設施的互惠性核心價值?治理策略為何?
整全的核心價值:
人、環境與監視器協力互惠合與建置(如附圖)
建造人的價值(社區安全意識)
營建環境情誼(非正式控制防衛力)
綿密監視錄影網絡(電子監控系統監視力與安全網)
整合策略:
透過法制建立人與人的信任關係
營建民眾與監視器的「互惠性」取代「疏離感」
系統整合:中央與地方;警政與民政社政;公部門與私部門
評量3.何以「弱點管理」能成為災害防救的新視野?P331
3.全盤型弱點管理【4:42】
全盤型弱點管理
從靜態的全盤型緊急管理觀念，演變為動態的「災害防禦」與「災害復原」社區管理，再演變為與生態層面有關的「永續發展和永續危險減輕」，最後再演變為與心態有關的「無懈可擊的發展」的理論；由於上述理論都有其盲點與缺失，於是再演變為「全盤型弱點管理」的新觀點。
自從美國發生九一一恐怖攻擊事件後，因此，災害防救政策的研究方法，已從研究「自然界」獨走的狀態，趨向於「自然界」與「人為」雙方向作研究，亦即由生態的研究走向心態的研究。
※案例：臺南機場落地時撞擊工程車事件。
評量4.請簡述災害防禦型社區、災害復原型社區、永續發展和永續危險減輕、無懈可擊發展等災害防救災理念與主張?P332
(一)災害防禦型社區、災害復原型社區：針對「全盤型緊急管理」的缺失,美國聯邦緊急管理署於1996年提出的國家減災策略,特別以「建立安全社區夥伴關係」作為國家減災策略最主要工作之一強調社區在「災害防禦」「災害復原」管理的能力。
(二)永續發展和永續危險減輕：永續力係指一個區域在沒有外力援助時對重大事件帶來的損害、生產減少及生活品質降低等能夠忍受與克服的能力,因此永續型危害減輕與災害防禦的概念關係切。永續型危害減輕的好處,就是它提供了災害的研究方向及有效降低災害的程度,其缺點在於它不是全盤永續型危害減輕典範,充其量為全盤型緊急管理的延伸罷了。
(三)無懈可擊發展：針對以上的缺點,學者提出無懈可擊或免除攻擊的發展的概念,而麥克泰爾認為脆弱發展是一種透過缺點降低與能力建立,以減少緊急與災害的頻率與程度之過程。為了追求這些目標,因此,脆弱發展的概念係指:改變有關災害之文化態度,發展的實施與脆弱度的降低相結合、建立緊急管理機制。無懈可擊或免除攻擊的發展模型能夠明確且直接的發現脆弱度的存在,且
以全盤型的觀點處理災害問題。
1.政府角色促成者【5:58】
社區防災的一點心得:近五年來藉著國科會專案補助、政府部門委託研究與自發參與觀察社區安全聯防、安全社區國際認證的體驗與省思,心有戚戚焉體悟到儘管全然依賴政府緊急救助的災害處置並不符實際且無法因應外在的變遷。
筆者在公部門擔任近十餘年的全國安全保防工作後,於一九九九年申准返校專任教職,迄今接獲國科會同意補助及台北市與高雄市政府研考會委託研究共計九個與公共安全政府職能及社區安全治理有關的研究案,而這近三年來更因居住在內湖十八年的情誼與研究旨趣,參與並擔任「內湖安全社區暨健康城市促進會」的常務理事與總企劃。
然而以社區或地方區級為主體的災害防救主張亦尚屬理想多於實踐,政府在這個過程如果不能擔任催化或促成者,一旦政府的資源抽離或終止時,民間不是沒有能力維繫,就是沒有意願接手,也就是說當政府有意順應潮流從「社會保防」,推展成「民間保防」;不僅需要在政府部門進行方案規劃與調整,更應該同步「往外」探詢資源(意願、主張與能力)。
認真思考如何從過往的「社會保防」之政府業務分工的機關主義視野,轉換為以「民間」為服務對象、以「安全」為主體(safety而不僅止於security)的新公共服務視野;一種經營意志與願力的養塑,一種心態與觀念的更新。
「防災社區」是近年來政府大力推動防災工作的重要一環,但目前在國內仍屬初辦階段,亦在尋求合適的推動模式,這種防災社區工作若能落實執行,對於災害防救助益極大,不但能減少災害應變、重建所投入的成本,更能提升民眾防災意識,導正「自己的家園,自己保護」的觀念,彌補公部門未能保護到地缺失。
透過與防災社區息息相關的「安全社區」國際認證的新視野洗禮與推動程序框正,有助於認知公共安全治理的本質與趨勢。
以危機管理探討桃芝颱風的復原工作
以花蓮鳳林與光復災害搶救復原為例
省思
1.地方政府首長應重視災害危機管理
2.加強應變機制與能力及應變的整合作業
3.加強消防救災人員救災技能及裝備
4.民眾自我保護觀念尚待提昇
5.加強檢討學習
結論
以健全周延法令(規)為基礎,配合良好完善的制度,才能使重大災害危機管理落實執行。
災害的管理:減災、整備、應變、善後復原重建等涉及層面廣,其投入的成本、資源的多寡端地方或中央政府財政情況而定。
許多措施屬於無形的投資,民眾較無法直接感受到,降低對平日災害預防工作意願。善後復原重建階段涉及層面廣,影響變數多,復原、重建程度或規模需視經費多寡加以考量。
2.政府隱形與默會參與【5:31】
社區防災的後設角色:
Kooiman(1993)指出需求與能力間相互的調整和控制之「後設特性」起了重要作用。後設隱喻是更高層次的價值、思考、學習和調整轉換能力,就像是需求與能力的調整不能只在技術上進行,需要從更高層次的觀念轉化、組際學習與資源聯結等創造演化過程,沒有後設的治理力,也就不可能有社會政治治理的演化。
由於政府治理因素的變遷,私部門介入公共事務日深,成為政府可資利用之策略性資源,而且隨著市場及網絡觀念的普及,已擴大了政府社會治理的途徑選擇空間,對當代政府的治理模式產生莫大的衝擊。際此,政府似乎應該思考如何運用「後設治理」的觀念轉化、組織學習與公私協力。
筆者二度與民間人士包括101大樓前安全總監徐子文、台灣高鐵安全專案委員許覺民、長榮航空飛航安全室主任何慶生等,交換諸多有別於過往以政府機關為本位、安全為手段的「管制」、「控制」管理模式,主張政府如何與民間分享公共安全的公共財資訊(情報)、如何合理分工承擔公共安全以及如何相互規範與互惠互利等。
透過政府的「隱形」、「默會式」參與,讓民間有機會當家作主、主動經營,養塑「公共服務民間化」與「公共管理社會化」、『公共安全共事化』的文化謀合與共享治理場域。
政府以美麗華百樂園摩天輪經營安全以及101大樓之賣場及公司類別的安全防護為例。
後九一一的環境安全是否較為脆弱?面對恐怖組織挑戰和安全思維上因應對策。
公共安全不再是公部門的專利品,需要透過多元的機關、社會安全防護體系的建構與連結治理,營造合理有效的公共安全風險之互動倫理(面對問題之態度、專業與責任)等。
3.弱點管理之災害防救新常態【4:48】
弱點管理之災害防救新常態
風險有那些特性：1.風險是部份未知的。2.風險是隨時會變化的。3.風險是可以管理的。
風險管理的四種可能結果：1.既精且準。2.精而不準。3.準而不精。4.不精不準。
如何做校園弱點管理：全面性的評估，從環境中找出脆弱點；認知「弱點」並與最能發覺弱點的人共同做好預防危機、評估風險的工作，並與社區互動協力建構有效的風險管理機制。
評量5.請說明美國國土安全防救災策略的特色?P337
(一)國土安全防護的防救災策略:
1.成立新機制統合協調國土安全、防救災權責,加強基礎建設安全等重要作為,以有效防範、因應與處置恐怖攻擊事件,並強化重大天災、瘟疫、人禍事件暨維護與促進商旅經貿流通。
2.連結動員社會資源力量,結合各州、地方、民間企業及人民力量等籌組志願組織,以增加本土安全防護之能量。
3.強化訊息提供、資訊分析與基礎建設維護。
(二)國土安全制度的機制創意:戰略思維並非僅侷限於反恐單一目的,而係將增強災難處理、邊境管制、運輸安全等目標亦維入考量之中。換言之,美國推動國土安全的戰略思維、實踐面向、策略途徑,包括機制架構的建構與統合、組織效能的提升與強化、資源運用的協調與整合等實踐經驗,應有可供其他國家參和借鏡之處。
1.美國國土安全防救策略【6:12】
美國國土安全防救策略
目前美國在戰略思維的轉變重點有：
1.國土安全已被提升至國家戰略層次，而且所謂的國土（內）安全與國際（外）安全之界限也不是那麼明確，而是有所重疊的必要；
2.運用國家總體力量，加強政、軍、情關係之優質發展，不在僅由治安或軍事單位因應新的挑戰，而亦注意到中央與地方及私人企業、民間社區的整合力量與夥伴關係，共同參與、合作訓練並建立情蒐、處理與決策機制。
3.加強民眾面對災變的心理建設及因應抗敵的意志，並建立因應各種狀況之作業規範。4.新的戰略與戰術必須以新科技為基礎，而新科技需要融入民間基礎建設，讓民間參與維護國土安全戰略的制定與執行。
2.日本政府專責防救策略【5:19】
日本政府專責防救系:災害防救相當有績效的日本,是我國防救災體系的主要參考藍本,「災害防救方案」即師法日本的災害防救體系。日本自古即以村里為單位,居民於消防、水防等防災活動相互支援行之已久,1945年以來,消防法、消防組織法及水防法等整備需求,更促使以村里為單位之地方公共防火活動得以立法。
1959年伊勢灣區颱風造成35000人死亡,遂加速於1961年訂定「災害對策基本法」,明文規定有關防災的行政職責,分由中央政府與辦公處所、都道府縣、市町村等負責擬定地區防災計畫及實施防災活動。1995年1 月17 日阪神大地震後,才警覺緊急應變機制不足,而於同年底完成修法,增設重大災變對策總部與現場對策本部。
評量6.請簡述日本政府專責災害防救體系的特色?P338
日本政府專責災害防救體系:
(一)防災體系健全完整:
日本的「防災局」、「防災監」與「消防廳」與「消防課」分立各司其職,並在2000年完成的中央政府組織再造,將國土廳、運輸省、建設省與北海道開發廳合併為國土交通省。
國土廳內的防災局則被提昇至直屬總理大臣地內閣府內,並於內閣府內設置有負責防災的大臣「防災擔當相」,充分顯現了日本對防救災的重視,以及防救災工作實屬跨部會、跨領域以及具備需要充分協調與相互支援之業務特性,因此負責災害防救之較高層級、專責機構是不可或缺的。
(二)民間防災單位充沛
日本有很多民間防災單位,如交通運輸基金會、檢定協會、防災研究所、防災中心等等,皆本於協助政府執行防災工作之理念,分布全國各地,並針對本身的專長,指導民眾及配合政府推動防災事宜。
日本災害緊急救助系統顯示從災害發生瞬間開始,與民眾最接近的「自主防災組織」是最符合社區主義自覺自救精神,往往能立即發揮救援作用,惟若於各級救災組織設置,則需要大量的物力和人力,故必須整合有關自治團體以及國家的支援體系,提高防災意識和技巧,準備相關的配備,並強化網路聯結的功能,這個流程是唯一能將突發災害減到最輕的捷徑。
日本雖為中央集權國家,在「緊急災難管理」過程中卻也賦予地方政府相當大的自主空間。與其說此次震災的「應變」與「復原」政策是由中央政府所主導,倒不如說中央政府是幕後的推手,給予地方政府穩定的財政支援,使其能無後顧之憂地從事具體的地方建設規劃工作。中央與地方政府各司其職的結果,反映在救災過程中是功能互補與資源的互濟,如此的府際關係的確值得我國政府學習。
綜上而言,市町村階層的防災活動最受重視,此乃自古以來一脈相承之社區傳統,從災害發生的瞬間開始,與民眾最接近的「自主防災組織」是最符合社區主義自覺自救精神,往往能立即發揮救援作用,惟若於各級救災組織設置,則需要大量的物力和人力,故必須整合有關自治團體以及國家的支援體系,提高防災意識和技巧,準備相關的配備,並強化網路聯結的功能,這個流程是唯一能將突發災害減到最輕的捷徑。
各級政府均有專責單位辦理防災幕僚作業,消防單位只負責火災搶救工作。
3.其他國家的實踐經驗【2:35】
第13章
災害防救的理論遞演 → 國外實踐經驗檢視 － 災害風險分擔
◎ 其他國家的實踐經驗
一、澳洲由國防部掌理災害與民防事務
澳洲將民防定位為國防戰略的一環，並由國防部掌理有關災難處理與民防事務，且以國際法為其民防理念依據與任務範圍;在工作執行上，仍然以各州與地方的急難管理機制為主，並強調與地方上所有和災難處理以及民防事務相關的資源相結合，若有不足，再由中央協調整合其他地區有關災難處理與民防的資源進行協助。
二、新加坡將消防署併入民防署內
新加坡民防由早期的協助維護治安功能，逐漸轉向災難處理與急難救助為重，並與消防隊整合擔任救火、救援以及緊急搶救送醫任務、管制與執行防火安全法令，不過仍然維持國防有關：提供民防避難處所以保護人民安全、運用公共警訊系統以提供早期預警、執行公共教育宣導計畫等民防作為的重要設施，並未因時空環境變遷、組織功能調整等因素而全然忽略民防建設及其重要性。且將消防署併入民防署內，民防署在全民防衛中擔任著民防計畫的先鋒。
三、瑞士以災害防救為主體的新民防概念
在大規模戰爭威脅陰影幾近消失下，瑞士民防除仍然延續防空避難等傳統任務外，漸以天然災難處理、緊急危難救援、醫療救護照護、地方社區公益工作等人民防護意義更為廣泛的民防活動為主，並與消防、警察、公用事業、醫院急救醫療以及各級政府民防專業專任人員、甚至和外國類似機制組成急難處理體系，共同擔任救災、救難、救護為主的平時民防工作。
※『安全社區』是個進行式運動
˙ 要獲得「安全社區」的認證，並非建立一個已經完全「安全」的社區（實際上也不可能），而是要有使社區更安全的計畫、努力和承諾，「安全社區」不是一個結果，而是一個進行式的運動。
˙ 社區傷害預防計畫（瑞典－17年/2006年為止）。
˙
2000人－1千5百萬人的社區。
˙ 鄉村、都會、山地、沿海。
˙ 社區、市鎮或是整個縣、市。
˙ 已開發國家或開發中國家。
評量7.我國現行有哪三大災害防救體系?P341
1.總體公共安全管理體系【3:25】
總體公共安全體系:
相對於美國911恐怖爆破與日本阪神大地震後強調公共安全治理機制的重建經驗,我國現行公共安全治理中救災機制包括災害防救、民防與全民防衛動員三大體系的組織與資源的衝擊與相關具體整合作法之芻議,僅分別從政策面、法制面與執行面三個面向逐一探討。
當前「災害防救體系」、「民防體系」及「全民防衛動員準備體系」有關平時減災與整備工作之協調及聯繫機制,三法之間於災害防救組織及民防組建、全民防衛動員業務推行上,確有形成部分疊床架屋、連結不夠、聯繫不足、協調不週、相互期待的現象。
現行災害防救法所規範之機制建構與體系規劃,如何配合上該二項法律加以結合、整合與運用,以健全災害防救體系,強化災害急難之防救能力,確為當前強化我國公共安全管理的迫切課題。
行政院政務委員胡勝正與許志雄於二00三年七月八日假國防部後備事務司,邀集教育部、內政部、經濟部、警政署、消防署等機關,召開「全民防衛動員與危機管理運作機制結合」研討會,會中,針對下列議題研討並獲致結論,與防救災三大體系有關的要點如次:
(一)有關「我國現有的災難應變體制係依事件不同性質採專責分立原則建構,亦即災害防救、傳染病防治、核子事故應變、反恐等各成系統,未來的災難應變體制是繼續分立體系?或有改變之必要?」議題。
(二)有關「目前全民防衛動員準備法、民防法及緊急醫療救護法均可作為災難應變之輔助機制,這些輔助機制與各系統如何妥善配合及接軌?」議題。
(三)有關「現行災難應變統合協調機制如何強化?因應災難事變之各種會報、小組、中心是否能發揮統合協調功能?」議題之結論:中央災害防救會報與行政院全民防衛動準備會報兩者是否可以整合,請國防部會同內政部於兩個月內研擬建議方案呈報行政院。
(四)有關「如何強化中央與地方一條鞭的應變機制?現有法規中有哪些中央可以介入地方災難應變處理的規定?相關規定是否得以滿足現實需要?如有不足,應增加哪些機制?」議題之結論:現行法規中央與地方之垂直整合機制多有不足,請各法規主管機關於一個月內檢討完成,請行政院法規會統籌協調。
(五)有關「若發生生化戰爭,相關機制(如公共衛生系統)如何與生化戰應變制協調、結合,俾力應變?」議題之結論:請行政院衛生署會同環境保護署、國防部參考與會各機關意見,就生化戰爭應變機制與災害防救、公共衛生體系與衛生動員準備方案之整合,提出專案報告,提報行政院全民防衛動員準備業務會報九十二年工作檢討會。
未來研究的理論議題:
1.知識管理應用於災害防救工作之研究:建構知識型政府防災體系(決策倫理與執行意志)、將「科技防災」觀念提升至「知識防災」境界。
2.建構共受風險倫理之研究:建立政府與民間社區之新互動倫理(生活公約)
3.社會資本之建構與災害防救體系運作之研究:建立政府災害防救之新治理倫理(三大體系之相容性,包括訓練、演習、政策接軌)
評量8.我國現行三大災害防救體系能否進行整併?請從體制面、法制面與執行面思考?P343
2.三大體系整合議題【6:58】
三大體系整合議題
(一)政策面：若鄉鎮市長改為官派，排除政治考量後，可考慮廢除鄉鎮市級災害防救會報（由三級減為二級），直接由縣市長指揮命令，執行救災任務，落實防災社區理念。
(二)法制面：災害防救法、民防法及全民防衛動員準備法（以下簡稱三法）各設有不同之組織，掌理災害防救任務之執行與推動，並分別定有處罰或強制職權以確保執行成效。
(三)執行面：三大體系欠缺整合；惟尚待更精緻的制度設計。
評量9.從策略聯盟與誘因提供論述如何建構民間保防體系?P347
3.災害防救與民間保防連結【4:03】
第13章
災害防救的理論遞演 → 我國災害防救組織及資源之整合現況
◎ 災害防救與民間保防連結
※ 災害防救與民間保防的互動關係
有關公共安全管理之政策，國際經驗顯示災害防救、民防與全民防衛動員體系有走向「整合重建」的趨勢，尤其是過往由政府專利主導的「社會保防」也逐漸轉換為以民間為推動主體的「民間保防」，期間涉及的變遷包括對全民保防的影響、政策變革視野與認知、安全社區的政策導向以及相關實務策進觀點。
※ 災害防救與民間保防 策進建議
美國九一一事件後，全盤型弱點管理典範出現，以取代全盤緊急應變的概念，全盤型弱點管理旨在降低緊急與災害發生頻率與影響程度，其價值、決策及政策係依據對自然、社會與組織環境之缺點及能力評估的結果而形成，因此能夠確認及降低所有類型的災害脆弱度。持續強調脆弱度與災害的危機因子、功能區域、行動者變數及學科有相關因素，取代過往「損害控制」，把弱點管理當作重建的價值，對防災動員具有啟發作用；透過公私融合的「災害防救體系」較符合跨域政策與全局管理，得以使民眾對公共安全不致絕望，進而減低其對生活安全的無力感與恐懼感；研提包括：
（一）強化鄉鎮市級災害防救會報。
（二）縣市政府消防局宜設專責單位（如「災害管理課」或「防災企劃課」專責辦理災害防救業務）。
（三）強化地方政府「災害防救會報「與「全民防衛動員準備」之連結。
（四）建構民防團隊與災害防救體系之連結。
（五）提升全民防衛動員準備體系之災害防救功能。
（六）災害等級應做細緻區分。
（七）加強民間救災訓練，推動民間救災專業證照制度。
（八）民防演習與災害防救演練應相互結合：如萬安演習內容加入災害搶救與反恐作為等項策進建議外，對於災時緊急應變措施及搶修搶險之指揮、協調、支援機制方面。
※ 組構建議
重新檢討災害防救任務分工與統合，做好平時防救災資源調查與整合，建置災時應變協調與指揮，有效動員公私人力與資源，加強綜合編組與演練，並強化體系內之縱向通報、指揮、管控機制，及體系間之橫向聯繫、溝通、協調機制，從法令面接軌、從運作中統合、從演習中驗證，強調伙伴合作精神，發揮資源共享效能，相互協助增援，實施緊急應變，因應複合式危機之挑戰，維護民眾生命財產安全，厚實國土安全防護能力，方是重新建構未來國家災害防救與緊急應變體系所應努力與發展之方向。
※ 連結建議
最後，前瞻未來潛在災難和危機之挑戰，災害防救之準備、規劃與演練，應納入地區特性、城鄉差異、民情反應、重要基礎建設與經建措施之安全防護等因素與需求，結合民防、災害防救、緊急醫療救護、傳染病防治、反恐作為，擴大演練事項及範圍，目的在結合國家整體資源，充分運用民力，強化國家對於災難和緊急危難之應變能力，未來是否將萬安演習自漢光演習中單獨提列，發展成為全民動員防衛或國家緊急應變專案演習，以驗證各災害防救與緊急應變體系間之相互銜接與整合，即值得考慮。
第14章
公私協力與風險治理—共同治理觀點
1.第14章 重點提示【2:16】2.風險是一種「開放性社會建構」
3.公私協力的意涵與視野4.風險社會的治理結構需求
5.風險社會的治理策略－學習型理性
1.風險治理就是不確定管理一【3:55】
風險是一種「開放社會建構」:必須透過社會的不同成員的溝通與互動,才會被民眾「意識到」,成為「公共領域」的議題。公共安全在理論與觀念的變遷之後不再是政府管理的專利品,乃需要透過多元的機關,建構社會安全防護體系治理結構,營造合理有效的公共安全風險之互動倫理。
風險治理就是不確定管理：
一、風險治理就是思索如何將不可預見的不確定性條理出可預見的不確定性。
二、風險的概念不侷限於實體危害,還包括主觀心理狀態。
Wildavsky在「尋求安全」名著中指出「當安全與危險交織難分時,我們應當如何?」他引領我們從過往消極預防危害到積極尋求營造安全,也就是有能力「冒得起風險」比一味地迴避風險更能獲得安全,這種「安全風險」的創新觀念有助於吾等正視「不確定原則」是尋求安全的治理思維。
安全風險的實例:
要快速且便宜的失敗,要常常失敗。要用一種不會害死自己的方法失敗。要錯得快、錯得便宜。
要先三步才叫赢。如果只領先一步,等到組織完成構想時,事已太遲。領先三步就是改變遊戲規則,能夠多想三步的組織是先行者,是拓荒者,他們發明了下一代的產品,破壞了組織一向依賴的基礎。
學習風險理性:
現代風險以不確定的形式存在,必須要學習如何組織責任與合理分擔,不斷反省,創造學習型理性,提高風險的責任意識。而這種學習型理性無法單靠某一部門支應,需要跨部門職能協力完成;協力治理可以發掘彼此無知的無知,顯化不可預知的不確定風險因子;勇於面對風險的任事態度,以產生合超效應。
協力夥伴風險治理:
學習風險理性與wildavsky提出的「安全風險」均指出在人類有限理性下,不確定的存在是必然的而且是能否冒得起風險,與合理分擔的應有認知,是以如何強化相關利害的行動者與社群之風險理性與協力治理,是尋求安全談討重點。
評量1.「公私協力」為何會成為近年來政府尋求提昇治理能力、改善治理效應的主流思維??P357
這項協力關係是一種需要更多包容適應、欣賞學習與屬性交流的「資源統合」與「組織學習」的轉換過程。質言之,也就是優先建立一套明確的協力治理機制,接著如何透過持續互動包括共同參與、協力同工營造互信互惠、風險共承的「夥伴關係」,以活化與優質風險管理的目標。而這種公私協力的具體實踐就是「共同治理」的互動關係。
2.風險治理就是不確定管理二【6:28】
第14章
公私協力與風險治理－共同治理觀點 → 風險是一種「開放性社會建構」
◎ 風險治理就是不確定管理二
※ 風險是一種「開放社會建構」
必須透過社會的不同成員的溝通與互動，才會被公眾「意識到」，成為「公共領域」的議題。公共安全在理論與觀念的變遷之後不再是政府管理的專利品，乃需要透過多元的機關，建構社會安全防護體系治理結構，營造合理有效的公共安全風險之互動倫理。
※ 要追求安全先感受(不安全)
一、Governance
in Dark Times:Thinking About Security After 911 and Hurricane Katrina.
二、Hobbes的”巨靈”凸顯人心險惡，主張民眾需要被教育成智者－因為畏懼風險而逃避風險；您認為這樣真的可以得到『安全』嗎？
三、Peter
Ahrensdorf & Hannah Arendt則主張要啟發暨透過體驗讓民眾的視野有遠見並因為感受到”不安全”的恐懼與不平安而願意分擔風險、積極追求『安全網絡』的建構、維護與永續。
四、討論：您認為是積極面對危機並分擔風險比較有機會得到安全？或逃避危機比較『安全』嗎？
※ 人、環境與安全設施的互惠性
一、人會因為『監視器』架設而自然得到安全嗎？還是剛好引發地方派系對峙？顯見監視器是中立的，之所以與環境疏離的原因何在？人心不古！
二、是以人、環境與安全設施的互惠性核心價值？治理策略為何？
※ 整合的核心價值
人、環境與監視器協力互惠整合與建置（如附圖）。
˙ 建造人的價值（社區安全意識）。
˙ 營建環境情誼（非正式控制防衛力）。
˙ 綿密監視錄影網絡（電子監控系統監視力與安全網）。
※ 整合策略
˙ 透過法制建立人與人的信任關係。
˙ 營建民眾與監視器的「互惠性」取代「疏離感」。
˙ 系統整合。
－ 中央與地方。
－ 警政與民政社政。
－ 公部門與私部門。
※ 學習風險理性
現代風險以不確定的形式存在，必須要學習如何組織責任與合理分擔，不斷反省，創造學習型理性，提高風險的責任意識。而這種學習型理性無法單靠某一部門支應，需要跨部門的職能協力完成；協力治理可以發掘彼此無知的無知，顯化不可預知的不確定風險因子；勇於面對風險的任事態度，以產生合超效應。
※ 安全風險與風險理性
透過群體互惠互動形成安全意識與網絡監視
，自然得以孕育「安全風險」的環境與社群相互關懷的辨識內外設施與人群的常態或異常，這種風險理性是經由居民互動的倫理所養塑的規律與分際，是居民自律自發給出來且遵守的。
3.公私協力的共同治理【6:23】
公私協力的共同治理
(一)風險是一種「開放社會建構」，必須透過社會的不同成員的溝通與互動，才會被公眾「意識到」，成為「公共領域」的議題。
(二)最大的空間就是「改善」的空間。
(三)「共同治理精神包括」：1.共同參與。2.同工協力或共同出力。3.協調融合。4.共同安排。5.
共同主持。「共同參與觀察重點在於」：1.共同行為。2.共同過程。3.共同結構。「共同治理基本價值」：1.為了改變彼此不夠完美的「體質」與不夠完善的「功能」。2.為了調和動機與各自資源。以「夥伴」取代「代工」。3.作為一種制度得以提供風險理性而勇於任事。4.作為一種治理工具而得以提供。
評量2.請說明公私協力的意涵、特質、核心領域與精神?P358
1.協力夥伴的特質與類型【7:17】
公私協力的意涵與視野:
所謂「協力關係」就是”parthership”,是一種基於相互認同的目標,而建立在不同行動者間的動態關係,因此建立一套明確的夥伴治理機制是首要之務,但如何透過互動同工更新彼此的心意,建立和諧感通與包容性社群的互惠與共責的相互關係。
協力夥伴具有下列特質:
1.涉及兩方或以上的行動者,其中至少有一方為公部門
2.任何一方均有委託人的資格與討價還價地位
3.行動者兼具有永續性關係暨持續互動機制
4.每一方均會為彼此帶來一些資源或創意
5.彼此對共同行動的結果負責任共承的心態。
公私協力的類型:
Mackintosh(1993)依照參與動機分為預算擴大型、附加價值與合超效應;skelcher依據關係基礎可以分為市場、層級節制、網絡等三種。
Kooiman在新著(2003)「將治理關係當作一種治理」提出三種新治理的模式,包括自我治理、共同治理、層級節制治理。
上述分類以kooiman的分類最具啓示也較為完整,其中共同治理最符合公私協力精神。一種社會政治的治理改造工程,而不僅止於政府結構與員額的整併與精簡;它是一種涉及政府與民間社會互動關係的行為(動)面、過程面、結構面的動態、後設議題。
國家與市民社會:
國家與市民社會如同車輪運轉模式,相互處於咬合關係狀態。兩者必然存在某種對抗,但也可以發展出相互包容、信任的合作關係。車子若要啓動需要某種價值作為鍵履來帶動雙軸,鍵履強弱與兩個輪軸之勢力消長與方向一致性是民主永續治理的關鍵。
世衛組織通過認證,台灣四鄉鎮安全世界級:
台北市內湖區、台中縣東勢鎮、嘉義縣阿里山鄉及花蓮縣豐濱鄉等四個社區,三年多年來努力打造安全社區,順利通過世界衛生組織(who)安全社區認證。
內湖-全世界第一個大賣場消費安全認證
東勢-全世界第一個客家村落農事安全認證
阿里山-全世界第二個山地原住民部落觀光安全認證
豐濱-平地原住民部落泛舟賞鯨安全認證。
發揮組織學習與協力夥伴之「合作經濟」效用:
國外爭取認同暨培育夥伴情誼
2.協力的核心領域與精神【6:35】
協力的核心領域與精神
Lank指出「沒有組織是一個孤島」，個人獨撐大局的時代不在，在政府獨裁專制與完全民營化光譜中間，存在諸多公私協力的治理機制。
探究公私協力的核心領域有下列範疇：1.公私協力的定義為何？它究竟是什麼？有何特質與功能？2.哪些人有權或需要參與？是否一定要有公部門參與？參與者的屬性與數量是否有限制等？3.何以要參與？基於什麼動機與理性考量？4.要如何進行連結與互動？是要以市場、層級節制、網絡為機制或其他基礎？確定哪些要素構成一個決策。
公私協力的核心精神應該表現出：
1.共同參與。
2.相互負責、共享榮辱。
3.鑲嵌式、內含式社群。
4.是願意冒險互信的夥伴而非對手。
3.公私協力的新視野與第三條路【7:27】
第14章
公私協力與風險治理－共同治理觀點 → 公私協力的意涵與視野
◎ 公私協力的新視野與第三條路
※ 公共事務不應是一種有別於個人日常生活之事務
因為民主政治的終極目的還是在於滿足個別民眾之日常生活需求與感受，而非去實現某個超乎日常生活的公共目的；民主之落實乃須從一般人的日常生活經驗著眼，這些生活經驗不分公私，均會成為一個人的政治認知，感受與價值判斷，譬如一條河川之生態永續問題的探討，著眼於政府體制的權責分工與社區民眾之生活經驗。
※ 推動安全社區的經驗與叮嚀
社區必須轉型，必須超越原有習慣，尋找新的方向；由過去專業者主導的社區發展，由專業團體解決社區問題模式，改變為社區問題由社區解決；型塑社區新價值、新制約，由社區確立問題，超越個別社區，尋找協力社區，整合為社區新價值、新文化；在個人主義如此瀰漫的現代社會裡，如何找回集體？要找回、重新建立起各個層次的集體：重建家族、男子集會所、重新放回到脈絡的工作，回到一個全體的共感，而不只是土地、隊伍，一種永續的價值....
※ 社區安全協力治理
※ 社會秩序的砌磚工程觀點
社區間制度移植與調適轉化過程如同「社會秩序的砌磚工程」，彼此要保存高度均衡、可預期且穩定的合作關係，避免不確定與不穩定的互動關係與信任風險，才比較能「講乎好」、「做乎好」並「分乎好」！！
評量3.請學習型風險理性與「安全風險」新理念為何?P
評量5.請說明風險社會有哪些屬性?P
評量7.請探討第二現代的特質與挑戰?P341
1.共同治理優質風險分擔【7:02】
第14章
公私協力與風險治理－共同治理觀點 → 風險社會的治理結構需求
評量4.請說明共同治理與互動關係的意涵與關聯?P360
◎ 共同治理優質風險分擔
※
Kooiman在新著「將治理關係當作一種治理」（Governing as Governance）提出「共同治理」新治理模式
強調的共同參與、共同出力、協調融合、溝通共識的治理結構機制，除了可以以輔導代替領導協助民間建立自我服務與治理能力外，也可以從中養塑「夥伴文化」、相對責任的互動倫理觀、社區安全意識的預防風險、風險分擔的認知與意願，以及減輕風險幅度等。
※ 共同治理的價值
公私協力的「共同治理」可以產生一種新的視野洞見與處方，提供一種多於各方加總的合超效應。也同時可以藉由跨域夥伴而促使政策創新與變革意願。
這種共同治理之價值略可歸納如下：
1、為了改變彼此不夠完美的「體質」與不夠完善的「功能」。
2、為了調和動機與各自資源。以「夥伴」取代「代工」。
3、作為一種制度得以提供風險理性而勇於任事。
※ 共同治理的關係與意識
共同治理互動關係的蘊育主要是緣自於具有互動互賴共同關係的一群人，基於共同利益、共同問題、共同需要而逐漸產生共同意識的凝結與集體行動。就在這種共同文化、共同命運與共同目標的牽引下，才能營造兼具空間（一種地理的地盤感覺）與社會（共同體、心理認可）的雙重關聯。共同治理的關係轉化為以共同需要、共同利益、共同問題及共同目標等後天性的關係為重要協力根據，相同的，共同治理的意識也衍生自心理上的認同，一種榮辱與共、責任共承的歸屬感。
※ 互動關係是一種進行中的治理改造工程
共同治理的互動關係可以被當做一種治理工具或甚至是一種制度選擇，而這種互動關係也可以作為分析的概念；互動的模式包括相互關聯（interferance）、相互扮演（interplays）、相互干預（interventions）等。
※ 以共同治理優質風險分擔
所謂的「新夥伴關係」即強調從契約文化轉換為夥伴文化的合超效應；以夥伴文化為導向的協力關係才能加值相互學習、活化資源連結、增強互動倫理、鞏固分擔意願，優質風險管理的成效。這種互惠、分工、協力與合作精神，才是公私協力的共同治理之核心互動關係，也才符合所謂的「共同締造者」（cp-producers）。
※ 共同治理分擔風險之案例
永續發展的北歐視野「新物種倫理」，人只是物種之一，人的快樂來自謹守生態公約與互動倫理。
※ 永續發展的需要相互教養
在任何時候有件事情是非常重要的，那就是教養；如果對我們的政治人物有遺憾的話，不要忘掉他們就是這個地方教育出來的人；人民對領
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